I SAB/Wa 74/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] stycznia 2018 r. T. P., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], w sprawie stwierdzenia, że działki oznaczone numerem geodezyjnym [...],[...],[...],[...] , [...] oraz [...] wchodzące w skład majątku ziemskiego R., stanowiącego własność F. P., nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej.. Przedmiotowe odwołanie zostało złożone przez Starostę [...] i wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] grudnia 2015 r. Następnie pismami z [...] lutego 2016 r. i z [...] lipca 2016 r. organ poinformował strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia odwołania odpowiednio do 30 czerwca 2016 r. i do 31 grudnia 2016 r. podając jako przyczynę przesunięcia terminu dużą ilość tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Pismem z [...] października 2016 r. Minister wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w B. o kopię dokumentacji dotyczącej zespołu pałacowego w R. Pismami z tej samej daty organ wystąpił do Archiwum Akt Nowych w W. i Archiwum Państwowego w B. o informacje dotyczące tego czy w zbiorach archiwów znajdują się dokumenty dotyczące przejęcia zespołu pałacowego w R. Pismem z [...] października 2016 r. Minister wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o kserokopię "Planu parku w R. według pomiaru S. M., opr. G. C.". Następnie pismami z 8 grudnia 2016 r. i 25 lipca 2017 r. organ poinformował strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia odwołania odpowiednio do 30 czerwca 2017 r. i 31 grudnia 2017 r. podając jako przyczynę przesunięcia terminu dużą ilość tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. W dniu [...] listopada 2017 r. skarżący złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa w trybie art. 37 kpa. Pismem z 10 stycznia 2018 r. Minister poinformował strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia odwołania do 30 czerwca 2018 r. podając jako przyczynę oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych z Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie przekazane one zostały w związku ze skargą kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 327/17, wydanego w sprawie dotyczącej nieruchomości położonej w R. Następnie w dniu [...] lutego 2018 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w której wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie w terminie 14 dni, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnego dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podniesiono, iż akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do Ministerstwa ponad dwa lata temu. Pomimo upływu tak długiego czasu, wynoszącego łącznie 24-krotność ustawowego terminu załatwienia sprawy liczonego w art. 35 § 3 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nadal nie zakończył postępowania wydaniem decyzji merytorycznej, pomimo iż materiał dowodowy w niniejszej sprawie został skompletowany, co stanowi wyraźnie o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż akta administracyjne omawianej sprawy połączone są z aktami dwóch innych spraw: 1) dotyczącej odwołania T. P., J. P., J. A., E. M., A. C. i M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz 2) odwołania T. P., J. P., J. A., E. M., A. C. i M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Ponadto, organ wskazał, iż odrębnymi pismami [...] października 2016 r. wystąpił po dodatkowe dokumenty do Narodowego Instytutu Dziedzictwa, Archiwum Państwowego w B., Archiwum Akt Nowych oraz Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w B. i w wyniku tych działań pozyskał ważny materiał dowodowy. Wyjaśnił ponadto, iż akta sprawy, przy których zgromadzony został cały materiał dowodowy przesłane zostały w dniu [...] lutego 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W sprawie tej wydany został oddalający skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pismem z [...] stycznia 2018 r. T. P., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie z odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. Minister podniósł, iż w trakcie postępowania wielokrotnie informował strony o przedłużonym terminie rozpoznania odwołania jako jedną z przyczyn podając oczekiwanie na zwrot akt z sądu administracyjnego. Ich zwrot wraz z prawomocnym wyrokiem ma bowiem bezpośrednie znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wynika to z faktu, że skarżący decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2016 r. podnieśli m.in., że brak jest legalnych podstaw do orzekania o podleganiu pod działanie przepisów dekretu. Ponadto, w skardze kasacyjnej jej autorzy wnieśli o wystąpienie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego czy art. 2 ust. 1, zdanie trzecie, dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przy ewentualnym uwzględnieniu przez sądy administracyjne poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, w sposób oczywisty prowadziłyby to do umorzenia postępowań, a zatem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być brany pod uwagę przez orzekający w pozostałych dwóch sprawach organ administracji. Jest to wystarczające usprawiedliwienie dla organu, który obecnie oczekuje z wydaniem decyzji już tylko na wyrok sądu. Do dnia 24 kwietnia 2018 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca rozpoznania przedmiotowego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, uznać należy, że jest ona zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Stosownie do § 1 tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie wskazać trzeba, iż skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, złożył wezwanie do zaprzestania naruszenia prawa w trybie art. 37 kpa. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w prowadzonym postępowaniu dopuścił się bezczynności. Organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu odwołania. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie Starosty [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] grudnia 2015 r. Zatem od tej daty rozpoczął bieg miesięczny termin do jego rozpatrzenia, określony w art. 35 § 3 kpa. Tymczasem, pomimo upływu ponad dwóch lat od wpływu odwołania, Minister do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd nie zakończył postępowania odwoławczego i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyznaczony termin jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość zakończenia przez organ postępowania odwoławczego w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (vide: wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, iż Minister prowadzi postępowanie odwoławcze od ponad dwóch lat. Wprawdzie w toku tego postępowania organ pozyskał dodatkowy materiał dowodowy, ale nastąpiło to w listopadzie 2016 r. czyli półtora roku temu. Po tym czasie organ nie podejmował żadnych działań zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania odwoławczego. Wyznaczał jedynie kolejnymi pismami coraz odleglejsze terminy zakończenia sprawy w sytuacji braku obiektywnych przeszkód w rozpoznaniu odwołania. W przedmiotowych pismach Minister podawał, że zwłoka spowodowana jest dużą ilością spraw, które są rozpoznawane zgodnie z kolejnością wpływu, a w ostatnim piśmie jako przyczynę zwłoki wskazał fakt oczekiwania przez Ministra na zwrot akt wraz z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 327/17. Podane okoliczności nie mogą, w ocenie Sądu, usprawiedliwiać tak długiej bezczynności organu odwoławczego w rozpoznaniu przedmiotowego odwołania. Trudności organizacyjno-techniczne, powiązane, czy wynikające z ilości prowadzonych postępowań odwoławczych nie stanowią okoliczności, na które organ administracji publicznej nie ma wpływu. Okolicznością usprawiedliwiającą zwłokę nie może być również oczekiwanie przez Ministra na zwrot akt wraz z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 327/17. Jeśli w ocenie organu odwoławczego przedmiotowe rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma bezpośredni wpływ na rozpoznanie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., to organ powinien zawiesić toczące się postępowanie odwoławcze do czasu zakończenia postępowania przed sądem. Zgodnie z art. 103 kpa, zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dotyczy to także terminów załatwiania spraw administracyjnych określonych art. 35-36 kpa. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej w sprawie zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, i w tym zakresie skargę oddalił. Wyjaśnić trzeba, iż przewidziana w 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma również znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. I OSK 798/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, wniosek o przyznanie tej sumy powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji skarga jest pozbawiona. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a (pkt 1 i 2 sentencji wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800, ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.