I SAB/Wa 640/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. i E. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S. i E. S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. J. S. i E. M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 24 września 2001r. (data wpływu do organu) A. B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1972r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. Nr [...] i [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich. Postanowieniem z dnia [...] października 2004r. Kolegium zawiesiło postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które następnie zostało podjęte postanowieniem z dnia 8 listopada 2007r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. postanowienie ww. zostało utrzymane w mocy. Wyrokiem z dnia 22 października 2008r. sygn. akt I SA/Wa 573/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na to postanowienie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2009r. sygn. akt I OSK 171/09 oddalił skargę kasacyjną. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie do czasu zakończenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. SKO uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012r. sygn. akt I SA/Wa 1108/12 oddalił skargę na zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2013r. sygn. akt I OSK 2828/12 oddalił skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. SKO utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję z dnia 11 kwietnia 2002r. stwierdzającą nieważność kwestionowanej decyzji dekretowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1166/14 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2014r. jak również decyzję ją poprzedzającą. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2015r. sygn. akt I OSK 142/15 oddalił skargę kasacyjną. Akta sprawy zostały zwrócone do organu 23 grudnia 2015r. Pismem z 18 stycznia 2016r. Kolegium wskazało termin załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2016r. Kolejne pisma organu pochodzą z daty 10 lutego 2016r. i 30 marca 2016r. W dniu 9 maja 2016r. pełnomocnik skarżących złożył umowę sprzedaży roszczeń dekretowych z dnia 6 kwietnia 2016 r. zawartą pomiędzy A. B. a skarżącymi. Pismem z dnia 18 maja 2016r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. 13 czerwca 2016 r. Kolegium wezwało skarżących do udzielenia wyjaśnień czy podtrzymują wniosek złożony w niniejszej sprawie przez A. B., na co uzyskało pozytywną odpowiedź 21 czerwca 2016r. Pismem z 19 grudnia 2016r. organ poinformował skarżących o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 31 marca 2017r. Pismem z dnia 11 października 2017r. skarżący ponownie wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie pismem z dnia 17 października 2017 r. wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez SKO postępowania. Pismem z dnia 8 listopada 2017r. organ poinformował o terminie załatwienia sprawy do 15 stycznia 2018 r. We wniesionej skardze skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy, w terminie 1 miesiąca, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości [...] zł i zasądzenie kosztów postepowania. Skargę uzasadnili tym, że do dnia jej wniesienia organ nie rozpatrzył wniosku, nie zachował tym samym terminu, który wskazał w pismach. W sprawie nie zostały podjęte żadne czynności, mające na celu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących w sprawie niniejszej wystąpiła zarówno bezczynność organu jaki i przewlekłe prowadzenie postepowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że niewątpliwie w sprawie niniejszej nastąpiło uchybienie terminów ustawowych, jednakże spowodowane to jest dużą ilością spraw i koniecznością ich załatwiania według kolejności wpływu. Ponadto przedmiotowa sprawa prowadzona w trybie nadzorczym dotyczącym gruntów warszawskich jest sprawą skomplikowaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z art. 35 § 1 – 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej zwanej "kpa") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Oznacza to, iż można mówić o bezczynności organu wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał on decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Kolegium nie zakończyło sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Wniosek został złożony w 2001 r. Tymczasem, pomimo upływu ponad 16 lat od jego otrzymania, organ administracji nie zakończył przedmiotowego postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych Minister nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postępowanie przez okres ponad 16 lat nie zakończył sprawy. Przy czym, organ od 2016 r. (po zwrocie akt z Sądu w grudniu 2015r.) nie podejmował odpowiednio skoncentrowanych czynności, nakierowanych na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. O ile po wpłynięciu wniosku Kolegium podjęło liczne i właściwe czynności, mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego, które zakończyły się wydaniem w dniu [...] kwietnia 2002r. decyzji, to w okresie od 2016 r. do 2017 r. nie podjęło działań w sprawie, które zmierzałyby do jej zakończenia. Sąd wziął pod uwagę, że od 15 października 2004r. do 8 listopada 2007r. postępowanie w sprawie było zawieszone. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2002r. została wydana w dniu [...] lutego 2014r., jednakże obie decyzje prawomocnym wyrokiem z dnia 11 września 2014r. zostały uchylone (NSA wyrokiem z dnia 9 października 2015r. oddalił skargę kasacyjną). W zasadzie po zwrocie akt z Sądu w grudniu 2015r. organ swoje działania ograniczył jedynie do informowania skarżących o kolejnych terminach załatwienia sprawy. Nie zareagował także na wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei, zaakceptowanie przez Sąd prowadzenia postępowania w sposób, który miał miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego określonej w art. 12 k.p.a. Pamiętać przy tym trzeba, że przepisy art. 35 i 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem odpowiednio skoncentrowanych działań organu w sprawie od 2016 r. - Sąd uznał, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do kwestii przyznania skarżącym sumy pieniężnej Sąd stwierdził, że nie zachodziła podstawa do jej przyznania. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę. Ponadto ma ono niejako zrekompensować skarżącym stratę, jaką ponieśli. A skoro tak, to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Nie wystarczy tak jak w tej sprawie ogólnie powołać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. Taka argumentacja nie wykazuje bowiem w odniesieniu do jakiej wielkości Sąd miałby proporcjonalnie orzec o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym. Sąd nie podziela poglądu skarżących, że w sprawie niniejszej doszło zarówno do bezczynności organu jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wskazano wyżej Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Oznacza to, iż można mówić o bezczynności organu wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał on decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się natomiast, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ nie może pozostawać jednocześnie w bezczynności i przewlekłości. Z bezczynnością Kolegium mamy do czynienia w niniejszej sprawie w szczególności od daty zwrotu akt w grudniu 2015r. po wyroku NSA z dnia 9 października 2015r. oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 11 września 2014r. uchylającego decyzje Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Wytyczne zawarte w wyroku WSA, a podtrzymane przez NSA są jasne i nie budzące wątpliwości, a mimo to organ od ponad 2 lat nie podejmuje żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania mimo zgromadzenia materiału dowodowego, który obecnie wymaga jedynie kompleksowej oceny z uwzględnieniem wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Sądu. We wcześniejszym okresie organ podejmował działania, gromadził materiał dokumentacyjny, wydawał rozstrzygnięcia w sprawie, przez ponad 3 lata postępowanie było zawieszone, a w okresie zawieszenia nie biegną terminy załatwienia sprawy (od 15 października 2004r. do 8 listopada 2007r.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 3 sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.