I SAB/Wa 58/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: WSA Mariola Kowalska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na W. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W. K. pismem z [...] stycznia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. D. K. wnioskiem z [...] kwietnia 1988 r. zwróciła się do Urzędu Dzielnicowego [...] o zwrot budynku przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na którym dom przy ul. [...] jest pobudowany. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...] kwietnia 1988 r., w punktach I i II ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, ozn. w ew. gruntów jako dz. ew. nr [...] w obrębie [...] położonego w W. przy ul. [...] oraz zwrócił własność znajdującego się na nim budynku mieszkalnego na rzecz W. K. w 2/12 częściach, M. K. w 2/12 częściach, E. C. w 2/12 częściach, D. K. w 3/12 częściach oraz L. K. w 3/12 częściach, nadto ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. W punkcie III decyzji Prezydent odmówił W. K., M. K., E. C., D. K. i L. K. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 190 m2 pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej nr hip. [...], stanowiącego obecnie część dz. ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], które stanowią teren ul. [...] i ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...], stwierdziło nieważność punktu III decyzji z [...] stycznia 2007 r., z powodu rażącego naruszenia prawa – art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta St. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279), zaś w pozostałej części uznało decyzję za zgodną z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], uchyliło własną decyzję z [...] czerwca 2016 r., w zakresie w jakim w decyzji tej stwierdzono nieważność punktu III decyzji z [...] stycznia 2007 r. z powodu rażącego naruszenia przez tę decyzję art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta St. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279), zaś w pozostałej części utrzymało decyzję z [...] czerwca 2016 r. w mocy. W. K., E. C., M. K., L. K. i D. K. wnioskiem z [...] listopada 2016 r. wystąpili do Prezydenta [...] o ponowne rozpatrzenie wniosku z [...] kwietnia 1988 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiącej część dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Następnie pismem z [...] czerwca 2018 r. skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie w związku z niezałatwieniem przez Prezydenta sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...], zobowiązało Prezydenta do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w terminie do [...] sierpnia 2019 r. Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. K. z [...] kwietnia 1988 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, w odniesieniu do gruntu o pow. [...] m2 pochodzącego z hip. nr [...], stanowiącego część dz. ew. nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa część nieruchomości nie może zostać zwrócona spadkobiercom dawnej właścicieli, albowiem wniosek z [...] kwietnia 1988 r. dotyczył jedynie działki zabudowanej domem przy ul. [...] i nie obejmował części nieruchomości hip. [...] zajętej pod drogę, stanowiącej obecnie dz. nr [...]. Wniosek z [...] listopada 2016 r. nie stanowi ponowienia wniosku z [...] kwietnia 1988 r., który dotyczył tylko nieruchomości pod budynkiem, ale stanowi jego rozszerzenie i stanowi nowy wniosek w zakresie dz. ew. nr [...], który zostanie rozpoznany odrębną decyzją. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zaniechanie podejmowania czynności procesowych niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu. Wniósł o stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie nie później niż dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku zapadłego w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wskazał, że pismem z [...] lutego 2020 r. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 149 § p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r.) definiuje bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przed tą datą w doktrynie i judykaturze wskazywano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na bezczynność Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2016 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie Prezydent decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] rozpoznał wniosek I. K. z [...] kwietnia 1988 r. i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie zainicjowane tym wnioskiem, w odniesieniu do gruntu o pow. [...] m2 pochodzącego z hip. nr [...], stanowiącego część dz. ew. nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek z [...] listopada 2016 r. nie stanowi ponowienia wniosku z [...] kwietnia 1988 r. i zostanie rozpoznany odrębną decyzją. Z powyższego wynika, iż organ nie zakończył sprawy z wniosku z [...] listopada 2016 r. i nadal pozostaje w zwłoce w jego rozpoznaniu. Prezydent [...] nie zakończył przedmiotowego postępowania i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego - co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2016 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, od dnia wpływu przedmiotowego wniosku w [...] listopada 2016 r., Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postepowanie przez okres ponad trzech lat nie zakończył sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ po otrzymaniu wniosku, w dniu [...] listopada 2016 r. wystąpił o wypożyczenie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Kolejną czynność organ podjął w dniu [...] sierpnia 2017 r., odpowiadając na wniosek strony o przeprowadzenie oględzin. Następnie dopiero [...] grudnia 2019 r., a więc po ponad rocznej bezczynności organ zwrócił się o przesłanie informacji, kiedy w ewidencji gruntów został ujawniony użytek dr (droga) dla dz. ew. nr [...]. W dniu [...] lutego 2020 r. organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy oraz o możliwości zapoznania się z nim. W dniu [...] marca 2020 r. wydał ww. decyzję rozpoznającą wniosek z [...] kwietnia 1988 r. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei, zaakceptowanie przez Sąd prowadzenia postępowania w sposób, który miał miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego określonej w art. 12 k.p.a.. Pamiętać przy tym trzeba, że przepisy art. 35 i 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem właściwych działań organu w sprawie, Sąd uznał, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.