I SAB/Wa 564/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi E.B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 1985 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. jako "[...]", w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E.B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

E.B. pismem z 31 lipca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 1985 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. jako "[...]". Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. A.B. złożyła do Urzędu Dzielnicowego [...] wniosek z [...] lipca 1985 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. jako "[...]". E.B. pismem z 24 września 2014 r. zgłosił się do udziału w sprawie zainicjowanej wnioskiem A.B. z [...] lipca 1985 r. Następnie pismem z [...] listopada 2014 r. wniósł do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta sprawy w terminie. Prezydent W. pismem z 20 stycznia 2015 r. zwrócił się do pełnomocnika E.B. o dostarczenie postanowienia stwierdzającego nabycie praw do spadku po L.B. oraz adresów zamieszkania pozostałych osób uprawnionych lub dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne po dawnych właścicielach ww. nieruchomości, w celu ustalenia pełnego kręgu osób uprawnionych oraz umożliwienia im udziału w prowadzonym postępowaniu. Organ wskazał, że dokumenty są niezbędne do kontynuowania postępowania w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2015 r. nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący trzy miesiące od daty doręczenia postanowienia. Prezydent W. otrzymał postanowienie [...] lutego 2015 r. E.B. pismem z 5 czerwca 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta W., skargę na bezczynność w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku z [...] lipca 1985 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Pismem z 28 sierpnia 2017 r. cofnął skargę. Prezydent W. pismem z 19 września 2017 r. ponownie wezwał pełnomocnika E.B. do wskazania adresów zamieszkania pozostałych osób uprawnionych lub dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. W skardze na bezczynność z 31 lipca 2017 r. skarżący zarzucił Prezydentowi naruszenie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania jakichkolwiek działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania. W związku z powyższym wniósł o wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że dwukrotnie zwracał się do pełnomocnika skarżącego m.in. o dostarczenie adresów zamieszkania pozostałych osób uprawnionych lub dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Organ podejmował więc czynności mające na celu merytoryczne załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W realiach przedmiotowej sprawy przed wniesieniem skargi skarżący skierował do Wojewody [...] zażalenie z 3 listopada 2014 r., które Wojewoda [...] w postanowieniu z [...] lutego 2015 r. uznał za uzasadnione. Następnie skarżący pismem z 5 czerwca 2015 r. wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 1985 r. Przed przekazaniem przez organ skargi do sądu, skarżący cofnął skargę. Następnie pismem z 31 lipca 2017 r. skarżący wystosował skargę będącą przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu wniesienie wcześniejszej skargi z 5 czerwca 2015 r. nie spowodowało skonsumowania wniesionego przez skarżącego zażalenia z 3 listopada 2014 r., albowiem skarga została cofnięta i nie została przekazania do sądu. W związku z powyższym przedmiotową skargę z 31 lipca 2017 r. należało uznać za dopuszczalną. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z dnia [...] lipca 1985 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania wniosku, do dnia wyrokowania Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postępowanie przez ponad dwadzieścia lat, nie zakończył sprawy. Zachowanie organu w przedmiotowej sprawie cechowało się brakiem podejmowania właściwie skoncentrowanych działań. Organ po przyłączeniu się do udziału w sprawie przez skarżącego, pierwszą czynność podjął po trzymiesięcznej bezczynności - 20 stycznia 2015 r. Kolejną czynność w sprawie organ podjął dopiero 19 września 2017 r., a więc po dwuipółletniej bezczynności. W sprawie miały miejsce długie okresy, w których Prezydent nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności oraz nie zastosował się do postanowienia Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r. Organ dwukrotnie wzywał pełnomocnika wnioskodawcy do wskazania adresów zamieszkania pozostałych osób uprawnionych lub dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli zdaniem organu informacje i dokumenty o które wezwał wnioskodawcę są niezbędne do kontynuowania postępowania w sprawie, w przypadku ich nienadesłania przez stronę, winien zawiesić przedmiotowe postępowanie, czego jednak nie uczynił. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Konkludując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącego za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Sąd przede wszystkim wziął pod uwagę okoliczność, że skarżący dwukrotnie wzywany przez organ o nadesłanie informacji i dokumentów w żaden sposób nie odniósł się wskazanych wezwań, zachowując bierność w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).