I SAB/Wa 52/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w rozstrzygnięciu sprawy o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], z obrębu [...] – miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz S. w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Przedmiotowa nieruchomość położona w [...] oznaczona ewidencyjnie numerami działek [...] i [...] objęta została decyzją Prezydenta [...] z dnia 9 grudnia 2014 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych. W dniu 19 lipca 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2020 r. Prezydent [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiesił z urzędu powyższe postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców zmarłej strony – J.P. We wniesionej skardze strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, stwierdzenie, że bezczynność organu w załatwieniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 15 000 zł oraz przyznanie sumy pieniężnej. Jednocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia składając zażalenie. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w dniu 10 stycznia 2020 r. wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania, w związku z czym skarga na bezczynność jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej zwanej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" trzeba przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Oznacza to, iż można mówić o bezczynności organu wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał on decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Dodać należy, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej ustalenie i wypłata odszkodowania powinno nastąpić w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też wydanie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Tym samym nie jest możliwe złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07 Lex nr437951, postanowienie NSA z 29 grudnia 1992 r. Sygn. akt II są 697/92, Lex nr 10439). W niniejszej sprawie Prezydent [...]postanowieniem z dnia 10 stycznia 2020 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Według art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a., a tym samym eliminuje możliwość powstania bezczynności lub przewlekłości postępowania związanej z upływem terminu załatwienia sprawy. Skoro w dacie wyrokowania, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było zawieszone, to brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że do czasu wydania ww. postanowienia zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Oceniając działanie organu nawet od daty wszczęcia postępowania, tj. od 19 lipca 2018 r. do daty wydania postanowienia z dnia 10 stycznia 2020 r. zawieszającego postępowanie administracyjne Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, że organ wyraźnie unikał wydania rozstrzygnięcia w sprawie poprzez np. odmowę wszczęcia postępowania, które to rozstrzygnięcie zostało jednak uchylone przez organ II instancji. W chwili obecnej organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców zmarłej strony J. P. Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej i o wymierzenie organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił. Przyznanie sumy pieniężnej czy wymierzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowią bowiem dodatkowe środki o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinien być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, w szczególności biorąc pod uwagę zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, którego prawidłowości Sąd w przedmiotowym postępowaniu nie bada. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji, na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 jak w pkt 3 sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.