I SAB/Wa 444/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. W., J. O. i G. O. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody [...] do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...]; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt 1 wyroku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. W., J. O. i G. O. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] września 2019 r. H. W., J. O. i G. O. (dalej jako skarżący) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Wojewody [...] (dalej jako organ/wojewoda) w rozpatrzeniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...], która objęta została decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa autostrady [...] na odcinku węzeł [...] – początek obwodnicy [...] od węzła [...] (bez węzła) w km [...] do km [...] – etap [...]". W skardze podniesiono, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz skarżących. Na skutek odwołania skarżących decyzją z [...] grudnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pomimo upływu ponad dziewięciu miesięcy od wydania decyzji kasatoryjnej organ nadal nie zakończył postępowania. Skarżący wnieśli o zobowiązanie wojewody do wydania decyzji w wyznaczonym przez Sąd terminie, o przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako ppsa), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (52 § 1 i 2 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpali tok instancyjny, poprzez złożenie ponaglenia przy piśmie z [...] kwietnia 2019 r. Uprawniało to do wystąpienia ze skargą na bezczynność do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku, gdy zwłoka jest wynikiem okoliczności niezależnych od organu (§ 2 ww. przepisu). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie decyzja kasatoryjna wpłynęła do organu [...] stycznia 2019 r. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] maja 2019 r. organ powiadomił pełnomocnika skarżących, że z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego postępowanie nie zostanie zakończone w terminie określonym w art 35 kpa, jednocześnie wskazując w trybie art 36 § 1 kpa przewidywany termin zakończenia postępowania na 30 czerwca 2019 r. Przy piśmie z [...] maja 2019 r. wojewoda powiadomił strony postępowania, że został sporządzony operat szacunkowy i poinformował o możliwości składania dodatkowych wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni. Następnie na wniosek skarżących termin został przedłużony do [...] czerwca 2019 r. [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżących zgłosił zarzuty do operatu, które zostały przekazane wnioskodawcy przy piśmie z [...] czerwca 2019 r. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. poinformowano skarżących, że z uwagi na konieczność uzyskania wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego zakończenie postępowania nastąpi do 30 września 2019 r. Kolejne zawiadomienie w trybie art 36 § 1 kpa nastąpiło przy piśmie z [...] października 2019 r., gdzie termin zakończenia postępowania został ustalony na 31 grudnia 2019 r. [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o ustaleniu odszkodowania dla skarżących. Z uwagi na wydanie decyzji w sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do jej wydania podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Nie zwalnia to jednak Sądu od rozpoznania skargi w zakresie wystąpienia bezczynności organu. Mając na uwadze, że organ otrzymał decyzję kasatoryjną [...] stycznia 2019 r. a czynności po jej otrzymaniu podjął dopiero [...] kwietnia 2019 r., niewątpliwie doszło do uchybienia terminu przewidzianego w art. 35 § 3 kpa. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] dopuścił się w ten sposób bezczynności w sprawie. Przepis art. 149 § 1a ppsa zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O bezczynności z rażącym naruszeniem prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Wprawdzie postępowanie nie zostało zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa, wynikało to jednak przede wszystkim z czynników obiektywnych, tj. najpierw oczekiwania na sporządzenie nowego operatu szacunkowego a następnie na zajęcie przez biegłego stanowiska w przedmiocie zgłoszonych do operatu zarzutów. Organ podejmował czynności zmierzające do rozpatrzenia sprawy, a w toku postępowania strony były informowane w trybie art. 36 kpa o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie wraz ze wskazaniem nowego terminu. Okres bezczynności organu jaki nastąpił w okresie między [...] stycznia 2019 r. a [...] kwietnia 2019 r. nie był znaczny. Skarżący wnieśli ponadto o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 ppsa (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, jako że organ wydał już decyzję. Mając to na uwadze Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do wydania decyzji, (pkt 1 sentencji) oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). W pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3 sentencji). O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 202 § 2 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na koszty sądowe składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.