I SAB/Wa 440/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B., I. P., K. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania od orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania odwołania T. F. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1951 r., nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. B., I. P., K. B. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. B., I. P. i K. B. pismem z [...] maja 2017 r. wnieśli skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpoznaniu odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1951 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] róg [...], ozn. hip. [...]. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] zarzucili naruszenie: art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 kpa, polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania odwołania od orzeczenia administracyjnego. Skarżący wnieśli o wyznaczenie organowi maksymalnie miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej odwołanie, o przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wnieśli także o rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazali, że pismem z [...] października 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] odwołanie T. F. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1951 r. o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] róg [...], ozn. hip. [...]. Pismem z [...] stycznia 2017 r. skarżący wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania T. F. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, wskazując, iż nie posiadał on żadnych praw rzeczowych do nieruchomości. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. skarżący wezwali Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w rozpoznaniu odwołania T. F. od orzeczenia administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z [...] kwietnia 2017 r. poinformowało, iż z uwagi na konieczność wnikliwego zbadania materiału dowodowego, bardzo dużą ilość spraw wpływających do Kolegium, w szczególności spraw dotyczących opieki społecznej, w tym dotyczących świadczenia wychowawczego, które muszą być załatwione w pierwszej kolejności oraz z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, nie było możliwe rozpoznanie sprawy w terminie. Jednocześnie organ wyznaczył dodatkowy termin rozpoznania sprawy na dzień [...] czerwca 2017 r., którego nie dochował. Skarżący zarzucili, że organ nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Ubocznie skarżący wskazali, że z uwagi na konieczność rozpoznania odwołania T. F. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1951 r., postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło, prowadzone od ponad [...] lat, postępowanie z wniosku M. B., poprzedniczki prawnej skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1951 r. Tym samym niezrozumiałe dla skarżących jest nadawanie priorytetu sprawom o charakterze społecznym, niezwiązanym z tematyką postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostaje w rażącej bezczynności w rozpoznaniu odwołania od orzeczenia administracyjnego. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że pismem z [...] kwietnia 2017 r. Kolegium - wskazując powody przedłużenia terminu załatwienia niniejszej sprawy - wyznaczyło termin jej załatwienia do [...] czerwca 2017 r. Jednocześnie, z uwagi na brak w aktach sprawy jakichkolwiek danych dotyczących m.in. adresu zamieszkania osoby składającej odwołanie zwróciło się wnioskiem z [...] maja 2017 r. do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA, celem pozyskania tych informacji. Ponadto, pismem z [...] czerwca 2017 r., Kolegium wezwało również pełnomocnika skarżących do udzielenia informacji - w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego wezwania - czy zna aktualny adres zamieszkania T. F., a jeśli on zmarł - to czy posiada jakąkolwiek wiedzę o jego spadkobiercach (w tym o adresach ich zamieszkania) i czy jest mu wiadome, że zostało po nim przeprowadzone postępowanie spadkowe. Kolegium poinformowało także, iż z uwagi na konieczność wyjaśnienia tej kwestii, wskazany w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. termin załatwienia sprawy nie może być dotrzymany. Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA nie udzieliło odpowiedzi na ww. wniosek; nie odpowiedział również na wezwanie pełnomocnik. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do twierdzenia, że pozostaje ono w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności organu, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Organ administracji pozostaje w bezczynności, gdy w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie innego aktu. Należy podkreślić, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Jak wynika z akt administracyjnych odwołanie T. F. zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy piśmie z [...] października 2016 r., które wpłynęło do Kolegium [...] października 2016 r. Od tej daty rozpoczął bieg termin na rozpoznanie odwołania. Pismem z [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, a następnie pismem z [...] kwietnia 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po powyższym wezwaniu Kolegium, pismem z [...] kwietnia 2017 r. wyznaczyło termin rozpoznania odwołania - do [...] czerwca 2017 r. Pismami: z [...] maja i [...] czerwca 2017 r. zwróciło się do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA i do pełnomocnika skarżących o wskazanie adresu T. , że wyżej wskazane czynności nastąpiły po ponad pół roku od przekazania odwołania i po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Do daty orzekania przez Sąd odwołanie nie zostało rozpoznane. Niewątpliwie więc organ pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania. Uzasadnia to rozstrzygnięcie z pkt 1 sentencji wyroku – z mocy art. 149 § 1 pkt 1 ppsa. Sąd uznał, że dwumiesięczny termin na rozpoznanie odwołania, od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu od jego złożenia i konieczność ustalenia aktualnego adresu odwołującego, ewentualnie także ustalenia, czy odwołujący się żyje, jest terminem realnym do jego rozpoznania. Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem zaniechań organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Organ podjął pierwszą czynność dopiero pół roku po wpłynięciu odwołania i na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wówczas dopiero powiadomił pełnomocnika o przyczynach zwłoki. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 6, 7, 8, 12, 35 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, publ. lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa". Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd stwierdził, że organ rozpoznając odwołanie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie w tym zakresie Sąd wydał na podstawie art. 149 § 1a ppsa. Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania skarżącym sumy pieniężnej. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 ppsa nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 ppsa oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Chodzi o zrekompensowanie skarżącemu straty, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z 16 V 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16). Z treści skargi, zawierającej wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Dlatego, z mocy art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji wyroku).