I SAB/Wa 44/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie niepodjęcia działań nadzorczych wobec ministrów postanawia: odrzucić skargę.

W. G. w piśmie z 7 lutego 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na bezczynność lub przewlekłość" Prezesa Rady Ministrów w podjęciu działań nadzoru wobec Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Henryka Kowalczyka, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Mariusza Kamińskiego, Ministra Rozwoju i Technologii Waldemara Budy oraz Prokuratora Generalnego Zbigniewa Ziobro. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o odrzucenie skargi, jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, taka skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2a i § 3 powołanej ustawy). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji, sprawy dotyczące aktów lub czynności organów, niewymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Analizując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że nie wyczerpuje ona żadnego z kryteriów określonych powyżej, jak również nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. Przedmiotem niniejszej skargi jest bowiem bezczynność i przewlekłość "Premiera" w podjęciu działań nadzoru wobec ministrów "w celu załatwienia sporu trwającego 48 lat". Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Prezes nie wydał w stosunku do skarżącej żadnych aktów, ani też nie prowadził postępowania w tym przedmiocie, które mogłoby podlegać kontroli sądu administracyjnego w zakresie badania bezczynności czy przewlekłości prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu przedmiot skargi w sprawie niniejszej należy zakwalifikować do postępowania uregulowanego w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski". Postępowanie skargowe stanowi natomiast rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków, między innymi do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 63 Konstytucji). Przedmiotem skargi wniesionej w tym trybie (art. 227 i nast. kpa) może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie to nie kończy się zatem władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Rozstrzygnięcia w przedmiocie takich skarg nie przybierają żadnej z form aktywności organów administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się bowiem wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno-technicznej (zawiadomieniem). Przy czym na zawiadomienie to nie służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie stanowi ono innego niż decyzja i postanowienie, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy. Skoro zatem zawiadomienie o rozpoznaniu skargi (wniosku) nie podlega kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieści się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, to w konsekwencji nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 powyższej ustawy) w tym zakresie. Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności skarg na działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach skargi obywatelskiej jest od lat jednolite i ugruntowane (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 1339/22, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 63 Konstytucji RP każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. Z przytoczonego przepisu ewidentnie wynika, że realizacja określonego w nim prawa następuje na podstawie procedury określonej w ustawie zwykłej. Tą ustawą jest właśnie Kodeks postępowania administracyjnego, zaś stosowna procedura została określona właśnie w Dziale VIII tego Kodeksu, o czym przekonuje chociażby pierwszy przepis tego Działu, tj. art. 221 § 1 kpa, zgodnie z którym "Zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu". Wspomniane przepisy ustawowe nie przewidują w przypadku tego trybu postępowania administracyjnego możliwości wnoszenia skarg do sądów administracyjnych. Dodatkowo należy wyjaśnić, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania. W świetle przedstawionych ustaleń Sąd stwierdził, że taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, stąd zaistniały podstawy do odrzucenia skargi. Z uwagi na powyższe, Sąd odrzucił skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.