I SAB/Wa 436/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.M. i P.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących A.M. i P.K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] października 2021 r. A. M., L. K. i P. K., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej ponownego rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy Al. [...]. We wnioskach zwrócili się o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażący oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w dniu [...] grudnia 2011 r. skarżący wystąpili o ponowne rozpoznanie wniosku z [...] stycznia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy Al. [...]. Organ od tamtego czasu nie podejmował najczęściej żadnych działań i celowo przedłużał postępowanie. Postanowieniem z [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na złożone ponaglenie wyznaczyło termin Prezydentowi do załatwienia sprawy, który nie został dotrzymany. Wyrokiem z 29 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] września 2021 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...], ale dotyczyła ona jedynie części nieruchomości. W odniesieniu do gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] (własność [...]) stwierdził, że wniosek będzie rozpoznany odrębną decyzją. W ocenie skarżących oczywistym jest, że organ nie zamierza wydać poprzedzonej rzeczywistą analizą materiału decyzji w sprawie, doprowadzając do przedłużania postępowania. Organ nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani nie podał przyczyny zwłoki, jak i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, do czego był zobowiązany zgodnie z dyspozycją art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Zatem, w ocenie skarżących, przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, ze względu na fakt, iż trwa ono dłużej niż jest to konieczne do wydania rzetelnego rozstrzygnięcia oraz że czynności organu mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do wydłużenia czasu trwania postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wyjaśnił, że pismem z [...] września 2021 r. poinformował skarżących, że stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., został zgromadzony materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie rozpoznania wniosków złożonych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (własność Skarbu Państwa). Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (własność [...]). Organ nie mógł rozpoznać wniosków dekretowych jedną decyzją, z uwagi na fakt, że d. nieruchomości hipoteczne stanowią aktualnie zarówno własność [...], jak i Skarbu Państwa. Z tych względów wniósł o oddalenie skargi w całości. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Sąd odrzucił skargę L. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżący pismem z [...] czerwca 2021 r. wnieśli ponaglenie domagając się natychmiastowego wydania decyzji w sprawie. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi zaznaczyć trzeba, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zagadnienie, czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny. Przewlekłość postępowania zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że skarga jest uzasadniona w zakresie, w jakim domaga się stwierdzenia przewlekłości postępowania przed Prezydentem [...] w sprawie z wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Ustalając zakres czasowy rozważanej przewlekłości Sąd uwzględnił, że kwestia przewlekłości postępowania organu w sprawie z ww. wniosku była przedmiotem postępowania sądowego. Wyrokiem z 29 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 133/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi A. M., L. K. i P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania w opisanej sprawie stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu wobec ustalenia, że Prezydent [...] postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że postanowienie Prezydenta [...] o zawieszeniu postępowania zostało poddane kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontroli sądowej. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2302/19, uchylił postanowienia o zawieszeniu postępowania organów obu instancji. Wyrok po jego uprawomocnieniu wraz z aktami sprawy został doręczony Prezydentowi [...] w dniu [...] maja 2021 r. Powyższa okoliczność wyznacza rozpoczęcie kolejnego okresu procedowania przez organ, który mógł stać się przedmiotem nowej oceny w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania. O ile bowiem zakres podmiotowy jest tożsamy ze sprawą zakończoną wyrokiem tut. Sądu z 29 października 2019 r., to zakres czasowy ocenianej przewlekłości pozostaje wyznaczony nowymi zdarzeniami, co przedmiotowo pozwala określić nową sprawę. Sąd uznał zatem, że ocena przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ powinna być w niniejszym postępowaniu sądowym dokonana w zakresie czynności podejmowanych przez organ po uchyleniu przez tut. Sąd postanowień o zawieszeniu postępowania. Na uwagę w tym zakresie zasługuje, że po otrzymaniu w dniu [...] maja 2021 r. akt sprawy Prezydent [...] pismem z [...] maja 2021 r. zwrócił się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] o przedstawienie opinii na temat możliwości podziału nieruchomości i wydzielenia gruntu, w odniesieniu do którego możliwe będzie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców d. właścicieli. Odpowiedź na to wystąpienie wpłynęła [...] czerwca 2021 r. W dniu [...] września 2021 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, a następnie załatwił sprawę w dwóch decyzjach częściowych: z [...] września 2021 r. i [...] października 2021 r. Wydanie tych decyzji oznacza brak możliwości zobowiązania organu do wydania aktu. Powyższe nie pozbawia natomiast Sądu możliwości wypowiedzi co do zarzucanego w skardze przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym zakresie oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu jego zakończenia, Sąd uznał, że w sprawie zaistniała przewlekłość, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odmawiając stwierdzenia kwalifikowanego charakteru przewlekłości organu Sąd zauważa, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA z: 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1322/19, z 23 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1619/19, z 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1015/20, CBOSA). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zauważyć trzeba, że organ po uzyskaniu opinii dotyczącej możliwości podziału nieruchomości, wystosował do stron postępowania w dniu [...] września 2021 r. zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a., by wydać pierwszą decyzję częściową [...] września 2021 r., a następnie zakończyć sprawę w pozostałej części decyzją z [...] października 2021 r. Mając powyższe na względzie Sąd, w punkcie 2 wyroku, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do podjęcia działań na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt 1 wyroku oparte zostało o art. 149 § 1 pkt 3 i 1a p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3) Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.