I SAB/Wa 420/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w dotyczącego ustalenia odszkodowania za wydzielone pod drogę publiczną w wyniku podziału działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...]o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...]o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r., w części dotyczącej skarżącego - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz J. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. J. C. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. (dalej jako: organ/Prezydent), w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania za wydzielone pod drogę publiczną w wyniku podziału działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r., w części dotyczącej skarżącego; Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, 7, 8, 12 oraz 35 § 1, 2 i 3 kpa i wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do rozpoznania opisanego na wstępie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. Skarżący podał, że radca prawny G. D. pismem z dnia [...] października 2018 r. działając jako pełnomocnik skarżącego J. C. oraz K. C., E. O., L. K. i M. P. zwrócił się wnioskiem do Prezydenta o podjęcie rokowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości na mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. Następnie wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r., w imieniu ww., powołany pełnomocnik wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie wysokości oraz przyznanie wnioskodawcom należnego odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ, w trybie art. 64 § 2 kpa, wezwał radcę prawnego G. D. do przedłożenia stosownych pełnomocnictw do reprezentowania wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym, wskazując że pełnomocnictwa załączone do wniosku o podjęcie rokowań z dnia [...] października 2018 r. swoim zakresem nie zawierają umocowań do występowania w trybie administracyjnym o odszkodowanie pod drogę publiczną. Pełnomocnik wnioskodawców w odpowiedzi wskazał na prawidłowość pełnomocnictw dołączonych uprzednio, niemniej jednak z ostrożności procesowej przedłożył odpisy oświadczeń stron potwierdzających zakres udzielonych pełnomocnictw, za wyjątkiem oświadczenia od J. C. Organ uznał, że wniosek z dnia 9 maja 2019 r. nie został odpowiednio uzupełniony w zakresie dotyczącym J. C. i pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. pozostawił wniosek w tym zakresie bez rozpoznania. Natomiast, w ocenie skarżącego, wniosek z dnia [...] maja 2019 r. nie jest i nigdy nie był obarczony brakami formalnymi wskazanymi przez organ, a wezwanie do ich uzupełnienia było nieuzasadnione. Z tego powodu odmowa rozpoznania wniosku w części dotyczącej skarżącego pozbawiona jest jakichkolwiek podstaw i należy kwalifikować ja jako bezczynność. Jednocześnie skarżący podniósł, że od dnia złożenia wniosku [...] maja 2019 r. do dnia wezwania przez organ, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., do uzupełnienia braków formalnych wniosku, organ nie podjął żadnej czynności powodując upływ przewidzianego w przepisach kpa terminu rozpoznania sprawy - wobec czego skarżący w dniu [...] czerwca 2019 r. skierował ponaglenie do Wojewody [...]. Odpowiadając na skargę Prezydent opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. radca prawny G. D. jako pełnomocnik wnioskodawców został wezwany do dołączenia do wniosku z dnia [...] maja 2019 r. stosownych pełnomocnictw do reprezentowania wnioskodawców, w tym J. C. - w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismo to zostało odebrane w dniu [...] lipca 2019 r. przez pełnomocnika, który przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. przesłał odpisy oświadczeń części wnioskodawców potwierdzające, iż pełnomocnictwa na które pełnomocnik powołał się we wniosku z dnia [...] maja 2019 r. obejmują prawo do wystąpienia o ustalenie odszkodowania za przejęcie opisanych we wniosku nieruchomości przez Miasto W. Jednakże pełnomocnik nie nadesłał stosownego oświadczenia w odniesieniu do J. C., zatem wniosek w części go dotyczącej został pozostawiony bez rozpoznania zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Z kolei postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Prezydent odmówił pozostałym wnioskodawcom wszczęcia przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma natomiast na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w zakończeniu postępowania w części dotyczącej skarżącego w sprawie z wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania za wydzielone pod drogę publiczną w wyniku podziału działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do wydania aktu w sprawie w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. W tym miejscu Sąd zauważa jednocześnie, że dla stwierdzenia, iż sprawa została załatwiona przez organ administracji niezbędne jest, aby wydany został akt administracyjny w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 1- 4 ppsa a zatem takie rozstrzygnięcie, które może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Załatwienie przez organ sprawy w inny sposób obliguje sąd do zbadania prawidłowości takiej czynności w postępowaniu, którego przedmiotem jest bezczynność (przewlekłość) organu. Taką czynnością, która nie może być przedmiotem odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Kwestia ta, wobec niejednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dnia 3 września 2013 r. w sprawie I OPS 2/13 (dostępne http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. W uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że "nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tą czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania.". W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organ nieprawidłowo pozostawił bez rozpoznania wniosek z dnia [...] maja 2019 r. w części dotyczącej skarżącego. Z dokonanej analizy akt administracyjnych wynika bowiem ponad wszelką wątpliwość, że złożone w dniu [...] października 2018 r., przy piśmie z dnia [...] października 2018 r. o podjęcie rokowań w sprawie, pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego J. C. upoważnia radcę prawnego G. D. do występowania w imieniu ww. mocodawcy w niniejszej sprawie z wniosku z dnia [...] maja 2019 r. dotyczącego ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogę publiczną. Wniosek ten zatem nie był obciążony brakiem formalnym w postaci niezłożenia stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego przez wyżej powołanego pełnomocnika. Zatem zasadny jest zarzut skarżącego odnośnie naruszenia przez Prezydenta przepisu art. 64 § 2 kpa. Naruszenie tego przepisu skutkowało pozostawaniem organu w bezczynności dotyczącej rozpoznania ww. wniosku z dnia [...] maja 2019 r. w przedstawionym zakresie dotyczącym skarżącego. Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił, że organ czynił w sprawie działania w celu pełnego materiału dowodowego sprawy, co spowodowało niemożność zakończenia sprawy przez organ w terminie ustawowym. Przy czym zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie stanowiła rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności organu mamy do czynienia wówczas, gdy poza oczywistym naruszeniem uregulowanej w art. 12 kpa zasady szybkości postępowania, zasadniczym czynnikiem determinującym powstanie stanu zwłoki była swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy administracyjnej, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ podejmował bowiem działania zmierzające do załatwienia sprawy, o czym informował strony postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.