I SAB/Wa 42/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. P., T. Z., H. Z., H. P. i H. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (d.[...]) ozn. hip. jako [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E. P., T. Z., H. Z., H. P. i H. P. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. E. P., T. Z., H. Z., H. P. i H. P. (dalej: "Skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej: "Organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. jako [...] (dalej: "przedmiotowa nieruchomość"); zarzucając mu naruszenie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu skargi wskazali, że [...] lutego 1949 r. poprzednicy prawni Skarżących skierowali do Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych W. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa własności) przedmiotowej nieruchomości. Wskazali, że w związku z zaistniałą zwłoką pismem z [...] października 2020 r. ponaglili Organ, aby niezwłocznie podjął czynności i zakończył postępowanie administracyjne w sprawie ww. wniosku, wyczerpując przewidziany przepisami prawa tryb umożliwiający wystąpienie ze skargą. Podali także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] uznało za zasadne zażalenie na bezczynność Prezydenta w przedmiotowej sprawie i wyznaczyło organowi dodatkowy termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie do 31 stycznia 2021 r. Stwierdzili, że pomimo upływu znacznego okresu czasu oraz ponaglenia Prezydenta, w sprawie wciąż nie wydano decyzji ani nie poinformowano Skarżących o przyczynach zwłoki wraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy mimo, iż organ dysponuje kompletną dokumentacją pozwalającą na wydanie decyzji w sprawie. W tym stanie rzeczy wnieśli o: wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz każdego ze Skarżących zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującą w Biurze Spraw Dekretowych procedurą postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) stanowiącą załącznik do zarządzenia Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...], zmieniony zarządzeniem z 13 grudnia 2019 r. nr 1846/2019. Podał, że w toku postępowania koniecznym jest m.in.: skontrolowanie dokumentów stwierdzających nabycie spadków po byłym właścicielu nieruchomości; skontrolowanie dokumentów przenoszących roszczenia, w tym badanie zdolności do czynności prawnych stron; uzyskanie uwierzytelnionej kopii odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi wieczystej nieruchomości hipotecznej na dzień wejścia w życie ww. dekretu, tj. na dzień [...] listopada 1945 r.; sprawdzenie czy istnieją przesłanki uzasadniające objęcie wnioskodawców lub ich następców prawnych układami indemnizacyjnymi. Podkreślił, że podjął szereg działań zmierzających do zakończenia przedmiotowego postępowania, w tym celu wystąpił m.in. do Sądu Rejonowego dla W.- [...] w W., Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I, II, III, IV z księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości ze wskazaniem właścicieli gruntu na dzień [...] listopada 1945 r. Ponadto zwrócił się do poszczególnych instytucji i organów z prośbą o udzielenie informacji o przedmiotowej nieruchomości oraz o przekazanie dokumentacji. Jednocześnie wskazał, że pełnomocnik skarżących pismem z [...] lutego 2021 r. został wezwany o przedłożenie dokumentów oraz poinformowany został o aktualnym stanie sprawy i o tym, że przewidywany termin wydania rozstrzygnięcia to 30 czerwiec 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność przy rozpoznawaniu wniosku z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. jako [...]. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Jednakże aby poprzez wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienie sprawy, na zasadzie art. 36 k.p.a., organ mógł się uchylić od zarzutu bezczynności konieczność przedłużenia procedowania sprawy winna być uwarunkowana obiektywnie weryfikowalnymi okolicznościami, uniemożliwiającymi załatwienie jej w terminie podstawowym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Prezydent W. przy rozpoznawaniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek ów wpłynął do organu [...] maja 1949 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Zarządu Miejskiego W. Wydział Polityki Budowlanej. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym postępowanie nim wywołane co do zasady winno być zakończone do [...] lipca 1949 r. Tymczasem, do chwili obecnej, Prezydent [...] sprawy nie zakończył. To zaś implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania Prezydenta [...]. do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Bez wątpienia zaś ponad siedemdziesięciodwuletnia zwłoka w rozpoznaniu podania strony stanowi przykład oczywistego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Również zauważyć należy, że z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że pierwsza czynność nastąpiła dopiero po 40 latach (vide: pismem z [...] maja 1990 r. zwrócił się do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego o wydanie opinii urbanistycznej), następnie po 10 letniej przerwie pojawiły się pojedyncze czynności, mianowicie: pismem z [...] marca 2000 r. zwrócił się do Zakładu Administrowania Nieruchomościami o udzielenie informacji; pismem z [...] czerwca 2001 r. zwrócił się do stron postępowania o uzupełnienie materiału dowodowego; pismem z [...] sierpnia 2001 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla W. o wydanie odpisu postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku; pismem z [...] czerwca 2003 r. zwrócił się do Delegatury Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] o udzielenie informacji; pismem z [...] czerwca 2005 r. zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru o uzupełnienie akt własnościowych. Ponownie nastąpiła 10 letnia przerwa i organ po raz pierwszy poinformował o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia postępowania, tj. do 30 listopada 2015 r. (a więc po 66 latach od wszczęcia postępowania). Ponownie nastąpiła 5 letnia przerwa i pojedyncze czynności organu, mianowicie: pismem z [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Architektury i Budownictwa o udzielenie informacji; pismem z [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do stron o przedłożenie dokumentów – na co zwrócić należy uwagę, że ich uwierzytelnione kopie znajdowały się już w aktach sprawy; pismem z [...] sierpnia 2020 r. zwrócił się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego o udzielenie informacji; pismem z [...] października 2020 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla W. [...] o wydanie odpisu wykazu hipotecznego; pismem z [...] lutego 2021 r. zwrócił się do Ministerstwa Finansów o udzielenie informacji. Zauważyć należy, że dopiero w konsekwencji wniesienia skargi na bezczynność, pismem z [...] lutego 2021 r., działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., poinformował strony postępowania, że decyzja w przedmiotowej sprawie wydana zostanie po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 30 czerwca 2021 r. Brak podejmowania przez siedemdziesięciodwuletni czas realnych działań ukierunkowanych na jej załatwienie, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 7, 8 ,12 oraz 35 § 1 i 3 k.p.a. Wyznaczając natomiast termin w jakim organ winien sprawę załatwić, Sąd wziął pod uwagę, skomplikowany, w znacznej mierze historyczny charakter sprawy, jak również konieczność uprzedniego przedłożenia przez strony żądanych dokumentów. Uwzględniając zatem te uwarunkowania ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest skompletowanie pełnego materiału dowodowego i zakończenia postępowania będzie termin trzech miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 202 § 2 i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.