I SAB/Wa 417/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Uniwersytetu Hebrajskiego w J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Finansów dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Finansów do rozpatrzenia wniosku Luce Reiss o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi Uniwersytetu Hebrajskiego w J. zakończonej decyzją Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 29 marca 2021 r. nr PR3.6400.220.2019.9.GNIK, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z 19 września 2002 r. nr BR5-0341/3/RM/2691/02; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego Uniwersytetu Hebrajskiego w J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uniwersytet [...] w [...] (Skarżący), reprezentowany przez adwokata A. N., pismem z [...] września 2021 r. (data wpływu do Sądu [...] października 2021 r.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej - obecnie Minister Finansów (Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z [...] marca 2021 r. nr [...] oraz skargi L. R. na powyższą decyzję, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z [...] września 2002 r. nr [...], stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej działką nr [...], obr. [...], objętej Iwh [...] oraz udziału w wysokości [...] w prawie własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] oraz przy ul. [...], oznaczonej działką nr [...], obr. [...], objętych KW [...], a to poprzez niepodejmowanie czynności w kierunku rozpoznania i załatwienia sprawy, a jedynie przesyłania do stron informacji de facto technicznych tj. o sposobie lub nowym terminie wyznaczenia sprawy, w których to Minister enigmatycznie powoływał się na rzekomą "konieczność wnikliwej analizy'' akt sprawy i "szczególnie skomplikowany charakter sprawy", wnosząc o: 1. uwzględnienie niniejszej skargi na zasadzie art. 54 § 3 P.p.s.a., przez niezwłoczne rozpoznanie niniejszej sprawy przez Ministra, zakończone wydaniem merytorycznej decyzji kończącej niniejszą sprawę oraz (w przypadku, gdyby przedmiotowa decyzja utrzymywała w mocy decyzję o niezwłoczne przekazanie skargi do Sądu; 2. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia niniejszej skargi w zakresie pkt 1 przez Ministra - o przekazanie niniejszej skargi do rozpoznania przez Sad w trybie uproszonym, na zasadzie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., alternatywnie w trybie zwykłym, i o wydanie przez Sąd; a) orzeczenia, na zasadzie art. 149 § 1b P.p.s.a., z równoczesnym wydaniem orzeczenia merytorycznego w przedmiocie nieważności decyzji z 2002 r. oraz jej utrzymania w mocy decyzją z 2021 r., ewentualnie zaś; b) orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1-2 P.p.s.a., w przedmiocie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Ministra oraz zobowiązania do wydania decyzji merytorycznej stwierdzającej nieważność decyzji z 2002 r. 3. zasądzenie w każdym przypadku kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz argumenty mające uzasadniać uwzględnienie złożonej skargi. Zaznaczył jednocześnie, że [...] czerwca 2021 r. złożył ponaglenie do Ministra. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że decyzja z [...] marca 2021 r., została doręczona [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnikom Skarżącego. W dniu [...] maja 2021 r. została nadana skarga do tutejszego Sądu na ww. decyzję, która wpłynęła do organu [...] maja 2021 r. Pismem z [...] maja 2021 r., organ zawiadomił Skarżącego, że wobec złożenia przez jedną ze stron postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2021 r., skarga do Sądu zostanie rozpoznana na podstawie art. 54a § 1 P.p.s.a., jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] czerwca 2021 r. wpłynęło do organu datowane na dzień [...] czerwca 2021 r, ponaglenie Skarżącego na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (skargi) na ww. decyzję. Organ wskazał, że pismem z [...] lipca 2021 r., zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu łącznego rozpatrzenia wniosku L. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (skargi) Skarżącego na ww. decyzję. Natomiast zawiadomieniem z [...] września 2021 r. wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy, wskazując dzień [...] października 2021 r. Ponadto organ wskazał, że pismem z [...] września 2021 r., zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranych dowodów. Organ wskazał również, że pismem z [...] września 2021 r. odpowiedział na ponaglenie Skarżącego, przedstawiając wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie i wskazując jednocześnie, że sprawa zostanie zakończona najpóźniej do dnia [...] października 2021 r. Organ zaznaczył przy tym, że decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] marca 2021 r. W ocenie Ministra, w sprawie będącej przedmiotem skargi nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Przebieg postępowania w sprawie rozpoznania przez Ministra wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (skargi) zakończonej decyzją z [...] marca 2021 r. dowodzi, że postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji z [...] października 2021 r., a obszerność zgromadzonego materiału dowodowego uzasadniała przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Organ zaznaczył przy tym, że każde postępowanie prowadzone na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe urnowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, dalej ustawa z 1968 r.) jest postępowaniem czasochłonnym i o skomplikowanym charakterze. Powyższe wynika przede wszystkim ze złożonego stanu prawnego i dowodowego, m. in. z uwagi na znaczny upływ czasu od wydarzeń, do których postępowanie się odnosi, zmian ustrojowych w Polsce (w szczególności w zakresie stosunków własnościowych). Końcowo Minister zaznaczył, że upływ czasu pomiędzy wydaniem decyzji z [...] marca 2021 r., a decyzją z [...] października 2021 r. wydaje się nieodległy. Strony postępowania były informowane o stanie sprawy, a zawiadomienia na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. wyjaśniały przyczynę przedłużenia zakończenia postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie Minister wydał decyzję kończącą postępowanie, a wcześniej prowadził analizę stanu faktycznego i prawnego zmierzającą do podjęcia rozstrzygnięcia, jak również informował strony o przyczynach przedłużenia terminu zakończenia postępowania (lub wyznaczał czas na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i ustosunkowanie się do niego), nie można więc uznać, iż postępowanie było prowadzone przewlekle. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy P.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż Skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji K.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 K.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 K.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 K.p.a. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji zaś wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], rozpoznał złożone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] marca 2021 r., utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 sentencji wyroku). Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Oceniając zatem przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2021 r. - nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Minister po otrzymaniu [...] maja 2021 r. skargi do tutejszego Sądu na decyzję z [...] marca 2021 r., pismem z [...] maja 2021 r., zawiadomił Skarżącego, że wobec złożenia przez jedną ze stron postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, złożona skarga do Sądu zostanie rozpoznana na podstawie art. 54a § 1 P.p.s.a., jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto organ po otrzymaniu ponaglenia Skarżącego, pismem z [...] lipca 2021 r., zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu łącznego rozpatrzenia wniosku L. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (skargi) Skarżącego na ww. decyzję. Natomiast zawiadomieniem z [...] września 2021 r. wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy, wskazując dzień [...] października 2021 r. Ponadto pismem z [...] września 2021 r., zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranych dowodów. Ponadto pismem z tej samej daty odpowiedział na ponaglenie Skarżącego, przedstawiając wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie oraz wskazując jednocześnie, że sprawa zostanie zakończona najpóźniej do dnia [...] października 2021 r., co też miało miejsce [...] października 2021 r. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika zatem, że podejmowane przez Ministra czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w pewnych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Ponadto Sąd wskazuje, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy lub obciążenie dużą ilością pracy, nie uwalniają organu od powinności sprawnego procedowania sprawy. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Sąd na podstawie przywołanego powyżej przepisu uznał jednak, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 3 orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania (punkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, to jest łącznie zasądzając kwotę 580 złotych. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.