I SAB/Wa 395/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. F. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 25 listopada 2022 r. M. F. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Rozwoju iTechnologii (dalej: "organ") w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 11 maja 1950 r., nr [...] wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Fabryka [...] "[...]" – [...] koło P. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Chemicznego z 4 kwietnia 1957 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego z 22 grudnia 1950 r. dotyczącego ww. przedsiębiorstwa. Skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego podkreślając zasadność skargi i wskazała, że organ naruszył art. 35 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 4) stwierdzenie, że po stronie skarżącej w chwili złożenia wniosku istniało uzasadnione uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności a tym samym po stronie organu istniał obowiązek uwzględnienia wniosku wszczynającego postępowanie nadzorcze i ustosunkowania się do jego motywów. Odpowiadając na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z 1października 2015 r. oraz przedstawił stanowisko prawne odnosząc się do poniesionych zarzutów. Jednocześnie organ poinformował, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zakończone decyzją z 20 grudnia 2022 r., DP-III.025.1.36.2019.JW, DP-III-025-43-15-JW/22 o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przy czym zgodnie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest zatem dopuszczalne, gdy strona uprzednio wyczerpała ww. tryb przewidziany w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca ze stosownym wezwaniem do wydania decyzji wystąpiła do organu pismem z 28 marca 2022 r., a tym samym wyczerpała wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister, po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność organu, postępowanie w niniejszej sprawie zakończył - wydając decyzję z 20 grudnia 2022 r., nr DP-III.025.1.36.2019.JW, DP-III-025-43-15-JW/22, którą stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z 11 maja 1950 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Fabryka [...] "[...]" – [...] koło P. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Chemicznego z 4 kwietnia 1957 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego z 22 grudnia 1950 r. dotyczącego ww. przedsiębiorstwa – zostało umorzone z mocy prawa. W dacie orzekania przez Sąd organ nie pozostawał zatem w bezczynności, a więc postępowanie sądowoadministracyjne stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu (pkt 2 sentencji wyroku). Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12; z 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z 20 grudnia 2022 r. stwierdzić należy, że skarżąca zasadnie zarzuciła Ministrowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń. Zauważyć bowiem trzeba, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższych orzeczeń zostało wszczęte wnioskiem z 1 października 2015 r., następnie (po prawie roku prowadzenia postępowania) organ postanowieniem z 20 września 2016 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Rozwoju i Finansów z 1 marca 2017 r.) zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Finansów. Natomiast, podjęcia postępowania Minister Rozwoju dokonał dopiero postanowieniem 14 sierpnia 2020 r. Następnie, zawiadomieniem z 21 sierpnia 2020 r. Minister Rozwoju wyznaczył termin załatwienia przedmiotowego wniosku do dnia 31 grudnia 2020 r. Ponadto, z uwagi na niejednoznaczność zgromadzonego materiału dowodowego, na zlecenie organu, w dniu 9 listopada 2020 r. została wykonana opinia biegłego (poprawiona w dniu 10 listopada 2020 r.) w przedmiocie ustalenia zdolności zatrudnienia w przedsiębiorstwie pn. "[...]" pracowników na jednej zmianie w dniu 5 lutego 1946 r. Pismem z 16 listopada 2020 r. organ wezwał strony do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (opinią). W dniu 22 grudnia 2020 r. skarżąca przedłożyła organowi stanowisko co do powyższej opinii. Pismem z 22 stycznia 2021 r. Minister wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do 15 kwietnia 2021 r., a pismem z 23 kwietnia 2021 r. termin załatwienia przedłużono do 30 czerwca 2021 r. W międzyczasie organ zwracał się pismami z 21 stycznia 2021 r. i z 31 marca 2021 r. do Starostwa Powiatowego w P. o nadesłanie informacji dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Odpowiedzi Starostwa otrzymał odpowiednio pismem z 10 lutego 2021 r. i pismem z 4 maja 2021 r. Kolejną czynnością podjętą przez organ było zawiadomienie stron postępowania -pismem z 13 maja 2021 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego, pozwalającego na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W związku z wniesieniem przez skarżącą wniosku dowodowego w piśmie z 8 czerwca 2021 r., organ wskazał nowy termin rozpoznania niniejszej sprawy do dnia 1 września 2021 r. Pomimo zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego Minister nie wydał merytorycznej decyzji, informując jedynie strony pismem z 21 września 2021 r. o umorzeniu z mocy prawa niniejszego postępowania. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżąca, pismem z 5 października 2021 r., wniosła o wydanie decyzji w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ wydał decyzję, dopiero po wniesieniu skargi do Sądu - w dniu 20 grudnia 2022r. Nie ulega więc wątpliwości, że rozpoznając wniosek z 1 października 2015 r. o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń, Minister Rozwoju i Technologii uchybił powołanym wyżej przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec zaś podejmowania przez organ czynności mających na celu zakończenie sprawy ze znacznym przekroczeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz w ostateczności - nie wydaniu decyzji do czasu wniesienia skargi (mimo zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie) Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd nie znalazł natomiast wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej powinien być stosowany m.in. wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 i 3 wyroku Sąd wydał odpowiednio na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.