I SAB/Wa 350/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz K. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 21 września 2018 r. K. D., reprezentowany przez adwokata P. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 stycznia 2015 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]/[...], ozn. hip. [...]. Skarżący podniósł, że w związku z niezałatwieniem przez Prezydenta sprawy w terminie, złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do 27 października 2017 r. Jednak organ nie wydał w sprawie decyzji, chociaż już dawno upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1-3 kpa oraz termin wyznaczony ww. postanowieniem. Przy czym Prezydent nie przejawia jakiejkolwiek aktywności w sprawie. Ponadto nie wypełnił, wynikającego z art. 36 § 1 kpa, obowiązku zawiadomienia stron postępowania o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nie podał nowego terminu jej zakończenia. Jednocześnie w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności, które utrudniałyby jej rozpoznanie. Zdaniem skarżącego ponad 3 letni okres czasu był wystarczający do zbadania, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, co warunkowało wydanie decyzji merytorycznej. W tym stanie rzeczy skarga na bezczynność organu jest zasadna. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie opisanego na wstępie wniosku w terminie do dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw, związanych z nieruchomościami objętymi działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), są spowodowane m.in. bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji oraz złożonym charakterem i stopniem skomplikowania spraw. Organ podniósł, że obecnie akta przedmiotowej sprawy znajdują się w Prokuraturze Okręgowej w W. Ponadto okoliczność, iż akta na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony, pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw, gdyż nie jest możliwym prowadzenie postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Poza sporem jest, że Prezydent W. nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 stycznia 2015 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]/[...], ozn. hip. [...]. Taki stan rzeczy prowadzi do konstatacji, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Zatem na podstawie art. 149 § 1 ppsa Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego wynika, iż organ nie dochował ustawowego terminu rozpoznania opisanego na wstępie wniosku z dnia 29 stycznia 2015 r., nie podejmując jednocześnie działań zmierzających do jego rozpoznania, a mających odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jednocześnie Sąd podkreśla, że podnoszona przez Prezydenta niemożność działania z powodu braku, przekazanych do Prokuratury Okręgowej w W., akt administracyjnych sprawy nie znajduje usprawiedliwienia. Zauważyć należy, że Prezydent co najmniej od dnia 29 stycznia 2015 r., tj. od wpływu wniosku do organu do dnia 24 października 2018 r. (kiedy przekazał Prokuraturze Okręgowej w W. akta administracyjne, co wynika z pisma Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. z dnia 28 stycznia 2019 r.) dysponował całością materiału dowodowego, a mimo to przez ponad 3 lata nie załatwił sprawy i nie rozpoznał opisanego na wstępie wniosku. Ponadto z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika, aby Prezydent wypełnił obowiązek z art. 36 § 1 kpa i wskazał stronom postępowania nowy termin załatwienia sprawy oraz podał przyczyny zwłoki w jej rozpoznaniu. Jednocześnie organ w sprawie procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, czym w sposób nieuzasadniony przedłużył termin jej załatwienia. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż zmiany organizacyjne, czy duża ilość spraw lub też inne kwestie techniczne, jak również elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Co prawda pożądane jest załatwianie spraw wedle kolejności wpływu, lecz nie pozwala to na uchybianie terminom wyznaczonym przepisami prawa. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że te kwestie organ winien tak uregulować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwiania spraw. Oczywiście nie może to nastąpić z naruszeniem innych zasad procesowych, a przede wszystkim z zaniedbaniem jakości orzecznictwa administracyjnego. Władza wykonawcza musi też zdawać sobie sprawę z tego, że wszelkie działania modyfikujące jej organizację nie mogą negatywnie oddziaływać na prawa stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2288/16). Z tych względów zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta W. nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.