I SAB/Wa 35/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa do nieruchomości 1. zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2016 r. w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa do nieruchomości położonych w [...] przy obecnej ul. [...] i [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] pismem z [...] grudnia 2019 r. wniósł skargę na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa - na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12 poz. 65) - prawa do nieruchomości położonych w [...] przy obecnej ul. [...] i [...], stanowiącej współwłasność H. K.. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Minister Finansów dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do bezzwłocznego wydania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z [...] listopada 2016 r. skarżący zwrócił się do Ministra Finansów z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych do nieruchomości położonej w [...] obejmującej działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obręb [...], [...] (ul. [...] i [...]), objętej obecnie księgami wieczystymi nr: [...], [...], [...],[...]. Skarżący podał, że do czasu wniesienia skargi nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani żadnej korespondencji w sprawie. Pismem z [...] listopada 2019 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego, bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczył, że niezałatwienie sprawy w terminie i prowadzenie postępowania przez tak długi okres czasu narusza interes prawny Skarbu Państwa polegający na tym, że istnieją przesłanki prawne do wpisania Skarbu Państwa w księdze wieczystej jako współwłaściciela nieruchomości i to Skarb Państwa powinien władać nieruchomością i uzyskiwać z tego tytułu dochody. Natomiast, nieruchomość jest obecnie w rękach prywatnych i w przypadku obrotu nią w drodze odpłatnego zbycia, niezwykle utrudnionym będzie ujawnienie prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z [...] grudnia 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego wobec przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2019 r. wskazał termin rozpatrzenia sprawy na [...] marca 2020 r., uzasadniając powyższe obowiązkiem prawidłowego określenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego postępowania na podstawie gromadzonego materiału dowodowego. Wobec braku dowodów potwierdzających przyznanie odszkodowania na podstawie jakiegokolwiek układu indemnizacyjnego zwrócił się pismem z tej samej daty do Konsulatu [...] i Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w [...] o przesłanie odpisów dokumentów poświadczających datę nabycia obywatelstwa wspólników spółki jawnej "[...]" w [...] oraz przez ich ewentualnych następców prawnych. Również [...] grudnia 2019 r. organ zwrócił się do Ministerstwa Rozwoju o nadesłanie akt postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji nacjonalizujących przedsiębiorstwo przedwojennej spółki. Pismem z [...] grudnia 2019 r. organ udzielił także odpowiedzi na ponaglenie skarżącego. Minister wskazał na specyfikę spraw prowadzonych na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych po kilkudziesięciu latach od jej wydania oraz związaną z tym kwestię priorytetów w ich rozstrzyganiu. Dodał, że przedmiotowa sprawa jest wyjątkowo skomplikowana z uwagi na fakt, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku zostały w przeszłości znacjonalizowane jako składniki przedsiębiorstwa, co implikuje obowiązek pozyskania dokumentów potwierdzających prawa wspólników lub ich następców prawnych do przedmiotowej nieruchomości na dzień ich przejścia na rzecz Skarbu Państwa oraz na dzień ewentualnego przyjęcia obywatelstwa [...] przez byłego współwłaściciela. Minister zaznaczył, że w przypadku ustalenia na podstawie całej zebranej dokumentacji, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, zobowiązany będzie do umorzenia niniejszego postępowania, z uwagi na ograniczoną przepisami prawa materialnego jurysdykcję, tj. orzekania jedynie w zakresie, który wyraźnie wynika z tych przepisów. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono aktualnie istnienia beneficjentów układów indemnizacyjnych ani samego faktu przyznania odszkodowania na podstawie tych umów. Organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie jest jednym z kilkuset prowadzonych na podstawie ustawy z 1968 r. Zaznaczył, że w sprawach dotyczących układów indemnizacyjnych kierowane są do Ministerstwa Finansów w bardzo dużej liczbie (w tysiącach) zapytania przez organy ścigania oraz inne podmioty, co wymusza skierowanie pozostających w dyspozycji sił i środków również na wykonywanie czynności związanych z załatwieniem tych spraw. W ocenie organu, z uwagi na wyznaczenie terminu załatwienia sprawy oraz podejmowane w toku postępowania czynności konieczne do wyjaśnienia okoliczności sprawy, przesłanki pozwalające na stwierdzenie bezczynności albo przewlekłość postępowania nie zostały spełnione, a tym bardziej nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne orzekają, m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu do organu prowadzącego postępowanie. Przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w pismo z [...] listopada 2019 r. Wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność w prowadzeniu postępowania. Wniosek z [...] listopada 2016 r. wpłynął do organu [...] listopada 2016 r. Jednakże dopiero po ponad trzech latach organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Pismami z [...] grudnia 2019 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...], jako reprezentanta Skarbu Państwa, o przekazanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów potwierdzających prawo własności H. (H.) K. oraz L. K. (ewentualnie ich następców prawnych) do nieruchomości w dacie ich nacjonalizacji oraz w dacie przyjęcia obywatelstwa brytyjskiego wraz z dokumentami potwierdzającymi to obywatelstwo. Pismem z [...] grudnia 2019 r. zwrócił się także do Ministerstwa Rozwoju o przekazanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem akt postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji nacjonalizującej przedsiębiorstwo spółki jawnej "[...]" oraz do Konsulatów Generalnych w [...] oraz Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w [...] o przesłanie odpisów dokumentów poświadczających datę nabycia obywatelstwa [...] przez H. K. i jego ewentualnych następców prawnych. Dopiero [...] grudnia 2019 r. zawiadomił strony o nowym terminie rozpatrzenia sprawy - [...] marca 2020 r. Podkreślić należy, że wszystkie te czynności organ podjął po ponad trzech latach od wpłynięcia wniosku oraz na skutek złożonego przez skarżącego ponaglenia. Bezsporne jest, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Przez trzy lata od wpłynięcia wniosku nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero [...] grudnia 2019 r. podjął pierwsze czynności merytoryczne i poinformował stronę o przyczynie niezakończenia postępowania w ustawowym terminie i oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Zaznaczyć należy, że niezależnie od obowiązku rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ winien dokładać wszelkich starań celem załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz informować strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, podając przewidywany termin zakończenia postępowania. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków. Wprawdzie należy zgodzić się z organem, że sprawy prowadzone na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. są skomplikowane, chociażby z uwagi na ich historyczny charakter, konieczność pozyskiwania dokumentów archiwalnych i trudności z tym związane, jednakże w niniejszej sprawie organ przez trzy lata nie podjął żadnych czynności w sprawie i dopiero ponaglenie skarżącego spowodowało ich podjecie. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącego naruszenia prawa zaistniała. Biorąc pod uwagę fakt, że po wpłynięciu [...] listopada 2016 r., wniosku organ pierwsze czynności podjął [...] grudnia 2019 r. i to na skutek ponaglenia skarżącego oraz, że przez trzy lata nie powiadomił strony o przyczynie zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, uznać należy, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia art. 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Sąd dokonując oceny bezczynności organu uwzględnił okoliczność, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 i poz. 567) oraz ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz. U. Nr 568) w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów w postępowaniach administracyjnych ulega zawieszeniu na ten okres (tj. od 14 marca 2020 r.). Natomiast zgodnie z art. 15 zzs ust. 10 pkt 1) ustawy w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub epidemii przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Z powyższych względów przy ocenie bezczynności organów Sąd nie uwzględnił okresu od [...] marca 2020 r. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania w działaniu organów administracji publicznej Sąd zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, uznając, że jest to realny termin na załatwienie sprawy. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd orzekł w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...] zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie [...] zł.