I SAB/Wa 339/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. J. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej 1. zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 czerwca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej E. J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z dnia [...] września 2022 r. E. J. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku z dnia 8 czerwca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], nr hip. [...]. Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 35 § 1-3 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, zarówno tych wynikających z ustawy jak i wskazanych przez organ. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w terminie określonym przez Sąd; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej przez Sąd; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 28 maja 2003 r. nr KOC/2845/Go/02 uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 25 października 2002 r. w przedmiocie odmowy przyznania spadkobierczyniom byłej właścicielki nieruchomości, tj. E. J. i W. J. prawa użytkowania wieczystego do wyżej opisanego gruntu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ. Wobec niezajęcia przez organ merytorycznego stanowiska w sprawie, w dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zażalenie na bezczynność organu. W dniu [...] sierpnia 2016 r. SKO przesłało organowi ponaglenie z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów zażalenia oraz przedstawienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Organ udzielił odpowiedzi dopiero pismem z dnia [...] marca 2018 r., wyjaśniając przy tym, że opóźnienie w rozpoznaniu sprawy spowodowane jest dużą liczbą postępowań. Poinformowano również, że termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 31 października 2018 r. Następnie w piśmie z dnia 17 maja 2021 r. organ poinformował SKO, że planowany termin rozpatrzenia sprawy to 31 sierpnia 2021 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. uznało zażalenie z dnia [...] sierpnia 2016 r. za uzasadnione i wyznaczyło termin załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2022 r., przyznając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa. Organ nie dotrzymał jednak terminu do załatwienia sprawy wyznaczonego przez SKO. W ocenie skarżącej, dotychczasowy przebieg postępowania świadczy o tym, że organ w oczywisty sposób ignorował oraz ignoruje normy wynikające z art. 12, art. 35 § 1 - 3, art. 36 k.p.a., a biorąc pod uwagę, że sprawa nie została zakończona od kilkunastu lat, należy stwierdzić, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co zostało również potwierdzone w postanowieniu SKO z dnia [...] czerwca 2022 r. Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie sumy pieniężnej, skarżąca podniosła, że jej zdaniem brak działania organu jest ukierunkowany na maksymalne odłożenie w czasie momentu, w którym zostanie wydana decyzja kończąca postępowanie. Nie do zaakceptowania są natomiast wyjaśnienia organu wskazujące na niemożność zakończenia sprawy ze względu na liczbę prowadzonych spraw, jak również wskazywanie na ograniczenia związane z pandemią. Ponadto, skoro organ rozpatruje wiele tego rodzaju wniosków, to tym samym postępowanie dotyczące spornej nieruchomości nie ma dlań charakteru incydentalnego czy precedensowego. Nie sposób więc uzasadnić, dlaczego w latach 2016 - 2022 w tej sprawie nie zostały podjęte żadne czynności. Ponadto, rażące naruszenie przez organ przepisów procedury administracyjnej, odnoszących się do terminów załatwienia sprawy, wywołało u skarżącej poczucie krzywdy oraz bezsilności. Jej sytuacja prawna pozostaje niejako w zawieszeniu przez tak istotny okres. Celem zastosowania tego środka (poza funkcją kompensacyjną) będzie również zdyscyplinowanie organu do podjęcia realnych kroków ukierunkowanych na załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania pozyskał opracowanie z dnia [...] lutego 2022 r. wykonane przez geodetę uprawnionego z rozliczeniem dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych. Pismem z dnia [...] września 2022 r. organ wezwał strony postępowania do przedłożenia dokumentów wskazujących na spadkobierców po dawnych właścicielach w oryginale lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pod rygorem zawieszenia postępowania. Organ stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie miało miejsce zbycie udziałów w spadku w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w 2001 r. w formie aktu notarialnego, którym W. J. nabyła udziały w spadku przysługujące I. i J. W., co w świetle stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2034/20 skutkuje koniecznością uznania I. W. i J. W. za strony postępowania. Organ wyjaśnił, że postępowania dotyczące nieruchomości [...] objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) należą do spraw niezwykle skomplikowanych, z uwagi na swój historyczny charakter i złożoną sytuację prawną gruntów [...]. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości jest czasochłonne, wymaga podjęcia wielu czynności takich jak np. wystąpienie do sądów, archiwów oraz innych instytucji celem uzyskania odpowiedniej dokumentacji. W piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. skarżąca podjęła polemikę ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2034/20 dotyczącym interesu prawnego nabywców roszczeń w sprawach dekretowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z dnia 28 maja 2003 r., która uchylała w całości decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do spornego gruntu i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ, organ był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku E. W. z dnia [...] czerwca 1948 r. i zakończenia jej w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wspomniana decyzja SKO w Warszawie została doręczona organowi w dniu [...] czerwca 2003 r. (prezentata organu – k. 231 akt administracyjnych). Od tego dnia biegł zatem termin do załatwienia sprawy przez organ. Nie jest przedmiotem sporu między stronami, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został do dnia wydania niniejszego wyroku rozpatrzony, mimo że od upływu terminu do załatwienia sprawy określonego w przytoczonych wyżej przepisach k.p.a. upłynęło ponad 19 lat. Organ nie wydał również postanowienia o zawieszeniu postępowania. Bez znaczenia dla oceny bezczynności organu pozostają natomiast okoliczności, podnoszone przez organ, do których również obszernie odniosła się skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r., dotyczące ustalenia, które podmioty posiadają interes prawny w tym postępowaniu, w szczególności, czy taki interes prawny posiadają nabywcy roszczeń. Kwestie te powinny bowiem zostać rozpatrzone przez organ w toku postępowania administracyjnego i znaleźć swój wyraz w akcie administracyjnym kończącym to postępowanie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była natomiast bezczynność organu, a więc niezałatwienie sprawy administracyjnej w formie prawem przewidzianej w terminach wyznaczonych w art. 35 k.p.a. Z tej przyczyny zasadne okazało się zobowiązanie organu w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku z dnia 8 czerwca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, termin ten jest z jednej strony wystarczający, a z drugiej strony niezbędny do zakończenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W sprawie z wniosku E. W. z dnia [...] czerwca 1948 r. została, jak już wskazywano, wydana decyzja z dnia [...] października 2002 r., która została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2003 r. Od dnia doręczenia organowi tej decyzji, tj. od [...] czerwca 2003 r. upłynęło ponad 19 lat, jednak w tym czasie organ nie doprowadził do zakończenia sprawy. W ocenie Sądu, powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, podejmowane w sprawie czynności procesowe, w postaci uzyskania opracowania sporządzonego przez geodetę uprawnionego oraz zwrócenie się do stron postępowania (już po wniesieniu skargi na bezczynność do Sądu) o przedłożenie dokumentów wskazujących na spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości, nie świadczą, że organ w sposób skuteczny i efektywny prowadził postępowanie dowodowe i nie usprawiedliwiają tak znacznego przekroczenia terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Czynności te powinny zostać bowiem dokonane przez organ niezwłocznie po otrzymaniu decyzji z dnia [...] maja 2003 r., nie zaś po kilkunastu latach od doręczenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ podejmował poszczególne czynności w odstępach kilkuletnich, co świadczy o jaskrawym lekceważeniu przepisów dotyczących szybkości prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a.). Na ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, miało również wpływ nieuwzględnienie przez Prezydenta [...] wskazań zawartych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2022 r., w którym SKO wyznaczyło Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2022 r. Uchybienie terminowi wyznaczonemu przez organ wyższego stopnia wyniosło zatem ponad cztery miesiące, co świadczy o tym, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2022 r. zostało w istocie przez Prezydenta [...] zignorowane. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił również wniosek o wymierzenie organowi grzywny i w pkt 3 wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 zł, która stanowi dodatkowy środek i może być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ nadal nie załatwi sprawy. Wysokość grzywny mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz omówionego wyżej opieszałego sposobu prowadzenia postępowania przez organ. Na wysokość wymierzonej grzywny miała również wpływ znana Sądowi z urzędu okoliczność, że sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. cechują się znacznym stopniem skomplikowania i rozbudowanym stanem faktycznym, wymagają ustalania stanu prawnego nieruchomości na kilkadziesiąt lat wstecz, a jednocześnie w organie prowadzonych jest jednocześnie wiele tego rodzaju spraw. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły natomiast okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny, natomiast ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy, pozostawiona została uznaniu sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę, że organ podniósł w piśmie z dnia [...] września 2022 r., że przewidywany termin zakończenia sprawy to 31 grudnia 2022 r. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma ponadto charakter kompensacyjny, zaś ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, pozostawiona została uznaniu sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro przyznanie sumy pieniężnej ma kompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie z powodu bezczynności i przewlekłości działania organu, to we wniosku o jej przyznanie skarżący winien uzasadnić szkodę wywołaną bezczynnością organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 327/20). W rozpoznawanej skardze skarżąca takich okoliczności jednak nie wskazała, podnosząc jedynie w sposób ogólnikowy, że przedłużające się postępowanie wywołało u niej poczucie krzywdy oraz bezsilności. Z tej przyczyny Sąd w pkt 4 wyroku oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w pkt 3 wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach w pkt 5 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.