I SAB/Wa 322/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. w przedmiocie bezczynności Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 23 kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] uregulowanej w KW [...] - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od organu na rzecz skarżącej J. L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 18 sierpnia 2021 r. J. L. (dalej: "skarżąca"), wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] (dalej: "organ", "Prezydent") w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] uregulowanej w KW [...]. Skarżąca wskazała, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279). Skarżąca zarzuciła Prezydentowi rażące naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. Jednocześnie podniosła, że na skutek braku podjęcia działań przez Prezydenta wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa. Postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...], Kolegium uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący dwa miesiące od dnia otrzymania postanowienia. Terminu tego Prezydent również nie dotrzymał. Ponadto Prezydent nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. i nie informował regularnie strony postępowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego dla przedmiotowej nieruchomości oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2 000 złotych; 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na wstępie wskazał, że odnośnie omawianej nieruchomości [...] Prezydent [...] wydał dwie decyzje, które dotyczyły części przedmiotowego gruntu, tj. decyzję z [...] grudnia 2012 r., nr [...] oraz decyzję z [...] stycznia 2015 r. (decyzja ostateczna) Pierwsza z nich dotyczyła poza przedmiotową nieruchomością także gruntu dawnej nieruchomości [...] przy [...] (obecnie [...]) ozn. hip [...] lit. J. Decyzja ta została uchylona. W wyniku rozpatrzenia odwołań spółki Hotele [...] sp. z o.o., Raiffeisen Centrobank Aktiengesellschaft, Raiffeisen Bank International AG oraz Raiffeisenlandesbank Niederosterreich-Wien od wskazanej wyżej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze stwierdzając, że wskazane powyżej spółki nie miały przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu zakończonych zaskarżoną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. W dniu 21 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 2816/13 uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie jakim umorzono postępowanie odwoławcze z wniosku Hotele [...]" sp. z o.o. oraz orzekł o oddaleniu skarg złożonych przez Raiffeisen Bank International AG oraz Raiffeisenlandesbank Niederosterreich-Wien. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 235/16 po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Raiffeisen Bank International AG oraz Raiffeisenlandesbank Niederosterreich-Wien oraz J. L. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2013 r. oraz ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie jakim orzekał o oddaleniu skarg złożonych przez Raiffeisen Bank International AG oraz Raiffeisenlandesbank Niederosterreich-Wien. Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołań spółki Hotele [...]sp. z o.o., Raiffeisen Centrobank Aktiengesellschaft, Raiffeisen Bank International AG oraz Raiffeisenlandesbank Niederosterreich-Wien od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2315/19, Sąd oddalił sprzeciw J. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2018 r. Następnie, wyrokiem z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2011/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji Prezydent stwierdził, że przeszkodą w zakończeniu prowadzonego, odnośnie przedmiotowej nieruchomości, postępowania jest brak akt własnościowych tej nieruchomości, które były w dyspozycji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ wskazał, że akta dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip [...]nie zostały zwrócone do organu po zakończeniu prowadzonych postępowań przez ww. instytucje. Podkreślił, że w chwili obecnej Prezydent podejmuje działania celem ustalenia gdzie znajdują się przedmiotowe akta. W dniu 25 sierpnia 2021r. zwrócono się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o udzielenie informacji czy wskazane akta znajdują się obecnie w Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi J. L. jest bezczynność Prezydenta [...], polegająca na nierozpoznaniu wniosku z 23 kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] uregulowanej w KW [...]. Ta zaś ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) jak również stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem praw (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie został rozpoznany. Do chwili obecnej Prezydent [...] nie podjął w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, ani aktu przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie. Jedyną czynnością w sprawie (po wyznaczeniu przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. dodatkowego terminu załatwienia sprawy) było zwrócenie się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pismem z [...] sierpnia 2021 r. (ponowionym w dniu [...] stycznia 2022 r.) o udzielenie informacji, czy akta administracyjne dotyczące niniejszej sprawy znajdują się obecnie w Kolegium. Ponadto, pismem z 17 lutego 2022 r. wystąpiono do Komisji ds. Reprywatyzacji Nieruchomości [...] o pilne przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Takie działanie organu implikuje po stronie sądu obowiązek wyznaczenia mu terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ta natomiast w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zwłoka w rozpoznaniu niniejszej sprawy od wyznaczenia dodatkowego terminu przez Kolegium wynosi prawie rok, a podstawowym czynnikiem ją powodującym było niepodejmowanie, jakichkolwiek czynności procesowych. Brak zaś podejmowania przez tak długi okres jakichkolwiek czynności w zawisłej przed organem sprawie oznacza, że jej sposób procedowania w sposób oczywisty i drastyczny pozostaje w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w przepisach art. art.: 7, 8 i 2 k.p.a., jak też narusza w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Ustalając termin w jakim organ zobligowany będzie do załatwienia sprawy, Sąd wziął natomiast pod uwagę realną możliwość pozyskania w tym czasie dokumentów niezbędnych dla oceny zaistnienia przesłanek uprawniających do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Te zaś nie zawsze pozostają w jego gestii. Z tego względu oceniono, że terminem, w jakim możliwe jest realne zakończenia postępowania – będzie termin dwóch miesięcy. Sąd nie znalazł natomiast wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.