I SAB/Wa 32/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji 1. stwierdza, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku o zmianę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 grudnia 2012 r. nr 595/GK/DW/12 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje od Prezydenta m.st Warszawy na rzecz W. Z. sumę pieniężną w wysokości 4 000 (cztery tysiące) złotych.

W.Z. (dalej jako "skarżący") pismem z 25 maja 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę decyzji z 20 grudnia 2012 r. nr 595/GK/DW/12. W uzasadnieniu skargi przedstawił chronologicznie czynności podejmowane przez organ w wyniku kierowanych przez niego wniosków, ponagleń i pism. Skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi, sprawa z jego wniosków nie została zakończona. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości kwoty pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (2021 r.) ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że decyzją z 20 grudnia 2012 r. nr 595/GK/DW/12 m.in. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. 517 m2, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako dz. nr [...] z obrębu [...] na rzecz: M. K. w udziale [...] części gruntu; E. K. w udziale [...] części gruntu; L. G. w udziale [...] części gruntu; A. Z. w udziale [...] części gruntu; W. Z. w udziale [...] części gruntu; N. K. w udziale [...] części gruntu; P. K. w udziale [...] części gruntu (pkt I); odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu o pow. 94 m2 pochodzącego z dz. nr [...] z obrębu [...] (pkt II). Odwołanie od pkt III i X ww. decyzji wniosła E.K., która następnie odwołanie to wycofała. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 21 maja 2013 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Skarżący pismem z 4 listopada 2013 r. (data wpływu do organu) wniósł o zmianę, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", decyzji Prezydenta z 20 grudnia 2012 r. nr 595/GK/DW/12 poprzez skreślenie z listy użytkowników wieczystych L. G. i odpowiednie zwiększenie udziału na rzecz W. Z. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zgodnie z prawem ukraińskim L. Z. zrezygnowała z 1/3 części majątku spadkowego po E. Z. na rzecz syna W. Z. Pismem z 14 lipca 2017 r. (data wpływu do organu) W.Z. wniósł po raz kolejny o zmianę na podstawie art. 155 K.p.a. ww. decyzji z 20 grudnia 2012 r. poprzez skreślenie z listy użytkowników wieczystych L. G. i A. Z., i odpowiednie zwiększenie udziału na rzecz W. Z. Wyjaśnił jednocześnie, że działając jako pełnomocnik L. G. i A. Z. wyraża zgodę na zmianę tej decyzji w żądanym kształcie. Pismem z 25 maja 2021 r. skarżący ponowił ww. wniosek. Prezydent decyzją z 22 czerwca 2022 r. nr 260/SD/2022 odmówił zmiany ostatecznej decyzji z 20 grudnia 2012 r. W tej sytuacji skarga na bezczynności jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 274/22: w pkt 1 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji z 20 grudnia 2012 r. nr 595/GK/DW/12; w pkt 2 orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że wydanie przez organ po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce, nie zwalnia sądu z obowiązku zbadania, czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.)). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu. Sąd przypomniał, że skarżący pismem z 4 listopada 2013 r. wniósł o zmianę na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji z 20 grudnia 2012 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, poprzez skreślenie z listy użytkowników wieczystych L. G. i odpowiednie zwiększenie udziału na rzecz W. Z. Następnie pismem z 14 lipca 2017 r. ponownie wniósł o zmianę na podstawie art. 155 K.p.a. ww. decyzji przez skreślenie z listy użytkowników wieczystych L. G. i A. Z. oraz odpowiednie zwiększenie udziału na rzecz W. Z. Pismem z 25 maja 2021 r. skarżący ponowił ww. wniosek. Organ wnioski powyższe rozstrzygnął dopiero decyzją z 22 czerwca 2022 r. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że skarga jest zasadna w zakresie, w jakim skarżący zarzucił Prezydentowi bezczynność w rozpoznaniu wniosków o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. Sąd doszedł jednak do przekonania, że bezczynność ta – choć znaczna – nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie toczyło się bowiem w nadzwyczajnym trybie z art. 155 K.p.a., a nie dotyczyło rozstrzygnięcia wniosku dekretowego. Choć nie zwalniało to organu z działania zgodnie z ww. art. 35 i art. 36 K.p.a., to jednak determinuje ocenę charakteru bezczynności. Dla uznania zaś rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów załatwienia sprawy. Ocenie podlegał także charakter sprawy. Nie można też pominąć faktu, że mimo przekroczenia terminu organ wydał decyzję, przez co jego zaniechań w postępowaniu nie można uznać jako unikanie podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie uwzględnił również wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w tej części skargę oddalił. Jak zauważył, suma pieniężna, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. W związku z tym wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Nadto ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, wniosek skarżącego należało uznać za bezzasadny. Prezydent zakończył bowiem postępowanie z wniosku o zmianę decyzji. Nakładanie na niego dodatkowych sankcji finansowych byłoby więc nieuzasadnione. W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zaskarżył go w części, tj. w zakresie pkt 2 orzekającego, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie pkt 3 oddalającego skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Wniósł o uchylenie wyroku w ww. części, orzeczenie o rażącej bezczynności organu i o przyznaniu sumy pieniężnej, ewentualnie uchylenie wyroku w ww. części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA") wyrokiem z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 916/23 uchylił pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność jest ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma ona na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Okoliczności związane z przyczynami niezałatwienia sprawy w terminie nie są brane pod uwagę. Skoro stwierdzenie bezczynności organu następuje w wyniku ustalenia, że organ nie załatwił sprawy w terminie, to możliwe jest wskazanie momentu, w którym upłynął termin do załatwienia sprawy. Upływ terminu określonego w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych nie jest równoznaczny z powstaniem stanu bezczynności organu, jeżeli przed upływem takiego terminu doszło do wskazania nowego terminu zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Wyznaczenie terminu załatwienia sprawy po upływie terminu ustawowego lub terminu wskazanego zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. nie niweczy stanu bezczynności organu. Z kolei wyznaczenie terminu załatwienia sprawy przez organ rozpatrujący ponaglenie ma znaczenie jedynie dyscyplinujące organ. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania, jak również bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest przy tym oczywistość i drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia. Mając na uwadze powyższe NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji po pierwsze, nie wskazał, w jakiej dacie organ stał się bezczynny – stwierdzając jedynie, że bezczynność ta była znaczna, jeżeli chodzi o czas jej trwania. Po drugie zaś, w ocenie NSA, nie ma podstaw do uznania, w zakresie oceny, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, że bezczynność organu prowadzącego postępowanie toczące się w jednym z trybów nadzwyczajnych powinna być oceniana na innych zasadach, niż bezczynność organu prowadzącego postępowanie zwyczajne. Przepisy art. 35 i nast. K.p.a. dotyczą bowiem zarówno postępowań zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych. Ponadto wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność nie może znosić ewentualnej negatywnej oceny organu w okresie bezczynności. Zdaniem NSA, trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się ani nie dokonał oceny czynności wyznaczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w postanowieniu z 6 października 2021 r. nowego terminu załatwienia sprawy oraz wyznaczenia przez organ w piśmie z 30 grudnia 2021 r. kolejnego terminu załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2022 r. Okoliczności te, zdaniem NSA, mają znaczenie dla zakwalifikowania bezczynności jako rażąco naruszającej prawo. Sąd pierwszej instancji naruszył zatem art. 149 § 1a p.p.s.a. przyjmując, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy pominął okoliczności mające znaczenie dla oceny charakteru bezczynności oraz wziął pod uwagę okoliczności, które nie powinny mieć znaczenia. Odnosząc się następnie do oddalenia przez Sąd pierwszej instancji wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej NSA wskazał, że jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z nieterminowym rozpatrzeniem sprawy lub przewlekłością postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie wskazał przy tym, że suma pieniężna ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Przyznanie sumy pieniężnej nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody. Jakkolwiek zatem bezczynność w terminowym rozpoznaniu sprawy lub przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy. NSA zwrócił również uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, że nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z 29 marca 2006 r.). Nie ma zatem podstaw do formułowania tezy o obowiązku strony wykazania istnienia oraz wysokości szkody poniesionej w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania. NSA wskazał dalej, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2018 r. poz. 75) (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 zł za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103). W ocenie NSA, należy więc przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Za przyznaniem sumy pieniężnej przemawia również stwierdzenie, że bezczynność organu wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa. NSA podzielił pogląd, że sąd, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej sąd obowiązany jest więc wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka. Jakkolwiek ustawodawca w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie budzi wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą w sytuacji wystąpienia o nią przez skarżącego, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Skoro zaś przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie jej "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, to okoliczność wydania decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność organu nie wyłącza możności przyznania stronie skarżącej sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę i dokonując oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, weźmie pod uwagę ww. okoliczności i oceni zasadność żądania skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. W niniejszej sprawie Sąd ponownie rozpoznający sprawę, zobowiązany został przez NSA do dokonania ponownej oceny, czy stwierdzona w okolicznościach niniejszej sprawy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też do dokonania oceny żądania skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze ocenę prawną zawartą w wyroku z 6 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 916/23. Przechodząc do powyższych zagadnień na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że choć skarżący kilkukrotnie składał wnioski o zmianę, na podstawie art. 155 K.p.a., decyzji Prezydenta z 20 grudnia 2012 r. nr 595/GK/DW/12 (pismami z 4 listopada 2013 r., 29 grudnia 2016 r. i 14 lipca 2017 r.), to jednak dopiero w piśmie z 14 lipca 2017 r., ponownie wnosząc o zmianę na podstawie art. 155 K.p.a. ww. decyzji poprzez skreślenie z listy użytkowników wieczystych L. G. i A. Z., i odpowiednie zwiększenie udziału na rzecz W. Z., wyjaśnił, że jako pełnomocnik L. G. i A. Z. wyraża zgodę na zmianę tej decyzji w żądanym kształcie. W ocenie Sądu, w konsekwencji dopiero od 14 lipca 2017 r. (tj. od daty złożenia kompletnego wniosku wraz z oświadczeniem pozostałych stron o wyrażeniu zgodny na zmianę decyzji) rozpoczęły bieg terminy załatwienia sprawy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...). W okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji w sprawie winno było nastąpić zatem najpóźniej do 14 września 2017 r. Tymczasem Prezydent nie dość, że sprawy w terminie tym nie załatwił (nie podjął też żadnych czynności), to dopiero pismem z 8 listopada 2017 r. (a więc z dwumiesięcznym opóźnieniem) przedłużył termin rozpoznania sprawy do 31 marca 2018 r. Również i ten termin nie został przez Prezydenta dochowany. Co więcej, w dniu 28 września 2018 r. przekazał on sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, uznając je jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego o zmianę decyzji w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego. Kolegium zaś postanowieniem z 24 stycznia 2020 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z 10 marca 2021 r., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, wskazując Prezydenta jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego o zmianę decyzji (akta sprawy zwrócono organowi w dniu 22 czerwca 2021 r.). Po wydaniu powyższego postanowienia skarżący pismem z 26 maja 2021 r. ponowił wniosek o zmianę decyzji. Z kolei Prezydent pismem z 2 czerwca 2021 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 września 2021 r. Wobec dalszej bezczynności organu skarżący w dniu 16 września 2021 r. wystąpił z ponagleniem do wydania decyzji. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na skutek tego ponaglenia postanowieniem z 6 października 2021 r. wyznaczyło Prezydentowi termin rozpoznania sprawy do 6 grudnia 2021 r. Prezydent nie dość, że w ww. termie decyzji nie wydał, to dopiero pismem 30 grudnia 2021 r. przedłużył sobie termin zakończenia postępowania do 30 kwietnia 2022 r. Także i w tej dacie postępowanie z wniosku skarżącego z 2017 r. zakończone nie zostało, bowiem uczyniono to dopiero decyzją z 22 czerwca 2022 r. nr 260/SD/2022 odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji z 20 grudnia 2012 r., a co z kolei nastąpiło na skutego wniesionej do Sądu skargi z 25 maja 2022 r. na bezczynność organu. Konkludując zauważyć należy, że załatwienie wniosku skarżącego z 14 lipca 2017 r. miało miejsce ponad 4 lata i 9 miesięcy od upływu terminu załatwienia sprawy (termin ten upłynął najpóźniej w dniu 14 września 2017 r.), niemal 7 miesięcy od terminu wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie w postanowieniu z 6 października 2021 r. oraz prawie 2 miesiące od ostatniego terminu, który Prezydent wyznaczył sobie do zakończenia postępowania (pismem z 30 grudnia 2021 r.). Oceniając zatem przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Prezydenta w niniejszym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócić należy uwagę, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania, jak również bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość i drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20, LEX nr 3190594). Taka zaś sytuacja miała miejsce w tej sprawie, w której to Prezydent nie dość, że nie gromadził żadnego materiału dowodowego (nie podejmował żadnych czynności), to od daty otrzymania wniosku skarżącego z 14 lipca 2017 r. jedynie trzykrotnie informował go o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym również te czynności miały miejsce z opóźnieniem (tj. po upływie terminu załatwienia sprawy). Co więcej, organ nie stosował się ani do wyznaczanych przez siebie terminów załatwienia sprawy, ani też do terminu wyznaczonego mu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Jak zaś wskazał NSA w wydanym w tej sprawie wyroku z 6 grudnia 2023 r., upływ terminu określonego w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych nie jest równoznaczny z powstaniem stanu bezczynności organu, jeżeli przed upływem takiego terminu doszło do wskazania nowego terminu zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Wyznaczenie zaś terminu załatwienia sprawy (jak miało to miejsce w obecnie ocenianym postępowaniu administracyjnym) po upływie terminu ustawowego lub terminu wskazanego zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. nie niweczy stanu bezczynności organu. Z kolei wyznaczenie terminu załatwienia sprawy przez organ rozpatrujący ponaglenie ma znaczenie jedynie dyscyplinujące organ. W tej sprawie zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 2017 r. wyniosła ponad 4 lata i 9 miesięcy (przy jednoczesnym braku jakichkolwiek czynności w sprawie, jak też wynikających z akt okoliczności uzasadniających tę opieszałość), podczas gdy zgodnie z art. 35 § 2 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że organ działał w sprawie opieszale i nieskutecznie co bezzasadnie przedłużyło termin jej załatwienia. W orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się natomiast, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Postępowanie prowadzone było bowiem z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. Przywołane kwestie mają z kolei wpływ na ocenę zasadności wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w związku z rażącą bezczynnością organu. Jak bowiem wskazał NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 6 grudnia 2023 r., przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie jej "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, a w konsekwencji okoliczność wydania rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu nie wyłącza, czy też nie stoi na przeszkodzie możności przyznania skarżącej sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu zauważyć trzeba, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, https://cbois.nsa.gov.pl). Przesłanką przyznania sumy pieniężnej, ale także określenia jej wysokości, jest zatem skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu, poczucia bezsilności wywołanej odwlekaniem załatwienia sprawy (zob. J.P. Tarno: Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, "Kwartalnik Prawa Podatkowego" 2017, nr 2, str. 47-48). Ustawodawca w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zawarł przesłanek miarkowania wysokości sumy pieniężnej, wskazując jedynie jej maksymalną dopuszczalną wysokość. Dlatego wysokość sumy pieniężnej została pozostawiona do uznania sądu i uzależniona jest od okoliczności rozpoznawanej sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że takimi okolicznościami są m.in. okres zwłoki organu związanej z bezczynnością (w niniejszej sprawie ponad 4 lata), rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącego oraz ewentualne zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Jakkolwiek przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu jest pozostawione uznaniu sądu, jej przyznanie należy rozważyć zwłaszcza w przypadkach jednoczesnego stwierdzenia przez sąd w wyroku, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1913/20, https://cbois.nsa.gov.pl). Taka zaś sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, suma pieniężna w kwocie 4 000 zł dla skarżącego spełni swoją funkcję kompensacyjną za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznał na skutek ponad czteroletniej bezczynności organu. Określając wysokość sumy pieniężnej, Sąd z jednej strony wziął pod uwagę, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co niewątpliwie narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jak też okoliczność, że z akt spawy nie wynika, by organ w toku postępowania podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego, a umożliwiające sprawne zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego. Z drugiej zaś strony Sąd wziął pod uwagę, że przed przekazaniem skargi na bezczynność do Sądu, a zatem również przed wydaniem wyroku z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 274/22 przez Sąd pierwszej instancji organ zakończył przedmiotowe postępowanie decyzją z 22 czerwca 2022 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kwota przyznanej na rzecz skarżącego sumy pieniężnej będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu, pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Jeszcze raz podkreślić należy, że zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zrekompensowanie skarżącemu czteroletniego oczekiwania na rozpoznanie jego wniosku. Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną Sąd uznał za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich skarżący doznał w związku z zaniechaniami, których dopuścił się organ. Należy podkreślić, za Naczelnym Sądem Administracyjnym orzekającym w niniejszej sprawie, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu i nie ma charakteru odszkodowawczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.