I SAB/Wa 317/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] - w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na rzecz [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], którą odmówiono następcom prawnym byłych właścicieli stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1950 r. odmawiającego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy al. [...]. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że na skutek działań skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. podjęło postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Wobec braku działań organu, skarżący pismem z dnia [...] lipca 2018 r. ponownie wezwał organ do usunięcia stanu naruszenia prawa. Wezwanie to nie przyniosło jednak żadnego skutku, bowiem w dalszym ciągu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie i mimo upływu terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyznaczył żadnego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Zaistniały stan bezczynności w postępowaniu dotyczącym ponownego rozpatrzenia sprawy stoi w rażącej sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego oraz terminami przewidzianymi do rozpatrzenia sprawy administracyjnej przewidzianymi w kpa. Poprzedzające skargę środki nie przyniosły żadnego skutku. W tej sytuacji skarżący uznał skargę na bezczynność za uzasadnioną i wniósł o zobowiązanie organu przez Sąd do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca, wymierzenie organowi grzywny, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Wyjaśniło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie poprzedniej skargi na bezczynność organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie otrzymało jednak do chwili obecnej prawomocnego postanowienia wraz z aktami sprawy. Bez akt sprawy nie jest możliwe prowadzenie postępowania. Okres oczekiwania na akta sprawy, a w szczególności akta własnościowe nieruchomości stanowi "okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa" - taki zaś okres nie podlega wliczeniu do terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji nie znajduje też zastosowania przepis art. 36 kpa, ponieważ przepis ten odnosi się do niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 kpa. W konsekwencji zdaniem organu obecna skarga na bezczynność jest oczywiście bezzasadna. Działania pełnomocnika skarżącego prowadzą do przedłużenia terminu załatwienia sprawy, ponieważ niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania bez akt sprawy, które z kolei muszą być przekazywane do Sądu wraz ze skargami składanymi przez pełnomocnika skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, od dnia [...] lipca 2018 r. (czyli dnia podjęcia zawieszonego postępowania) do dnia wyrokowania organ nie rozpatrzył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się zarzucanej mu bezczynności, co skutkowało zobowiązaniem przez Sąd tego organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie jednego miesiąca. Sąd uznał, że jest to wystarczający okres do zakończenia toczącego się postępowania nadzorczego. Jednocześnie, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], a przede wszystkim datę podjęcia zawieszonego postępowania nadzorczego ([...] lipca 2018 r.) oraz charakter niniejszej sprawy dotyczącej tzw. nieruchomości dekretowej, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała w sprawie bezczynność obecnie nie miała jeszcze miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu wniosek o wymierzenie organowi grzywny obecnie nie zasługuje jeszcze na uwzględnienie, bowiem sankcja ta ma zastosowanie do sytuacji, w których istnieje uzasadniona obawa, że organ nadal nie będzie podejmował działań w celu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie sytuacja taka jeszcze nie zachodzi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, Lex 2205900). Wyjaśnić także należy, że akta niniejszej sprawy były dwukrotnie przekazywane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz ze skargami na bezczynność, które to skargi następnie zostały cofnięte. Z dokonanej analizy wynika, że akta sprawy zostały zwrócone do organu po pierwszym rozstrzygnięciu Sądu w dniu 28 lutego 2018 r., a następnie w dniu 25 września 2018 r. Przedmiotowa skarga na bezczynność została natomiast wniesiona w dniu 3 września 2018 r. Podkreślić przy tym należy, że brak akt sprawy przesłanych innemu organowi (lub sądowi), nie jest przyczyną niezależną od organu. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 461/17, Lex 2302992). Oznacza to, że wbrew stanowisku organu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, brak akt sprawy nie może uzasadniać postawienia tezy, że jest to okoliczność usprawiedliwiająca zwłokę właściwego organu w załatwieniu sprawy w terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 216/01 i powołane w tym wyroku dalsze orzecznictwo). W ocenie Sądu brak akt sprawy jest to przeszkoda usuwalna, albowiem w takiej sytuacji organ powinien podjąć odpowiednie czynności zmierzające do ich uzyskania. Na przykład organ może wystąpić do organu dysponującego aktami z wnioskiem o ich wypożyczenie, w celu niezwłocznego rozpoznania sprawy lub też skopiowania akt. Takie jednak działania organu w rozpoznawanej sprawie nie były podjęte. W ocenie Sądu nie można zatem uznać, że w takiej sytuacji brak akt sprawy stoi na przeszkodzie w jej rozpoznaniu i uzasadnia zwłokę w jej terminowym załatwieniu. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.