I SAB/Wa 315/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. R. kwotę 597 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 16 marca 2017 r. T. R. reprezentowany przez radcę prawnego M. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdzającej, że nieruchomość dworska położona na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...] nie podlegała przejęciu w myśl dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący zarzucił organowi, że przy procedowaniu sprawy nie dochował terminu jej załatwienia wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. i naruszył podstawowe zasady postępowania określone w art. 12 i 8 k.p.a. W związku z czym wnosił o zobowiązanie Ministra do zakończenia postępowania w terminie 14 dni od daty zwrotu akt do organu oraz o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w sprawie niniejszej T. R. złożył odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W trakcie postępowania strona była informowana o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z powodu dużej ilości tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Na wstępie zauważyć wypada, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania", należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, w konsekwencji czego organ nie załatwia sprawy w terminach ustawowo przewidzianych. Pamiętać zaś należy, iż zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania (art. 35 § 3 in fine k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a.,tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, a także ocenienia charakteru stwierdzonej przewlekłości. Bezsporne jest bowiem, że organ, wbrew obowiązkom wynikającym z ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał sprawy objętej odwołaniem T. R. i w dacie orzekania nadal pozostaje w zwłoce. Odwołanie to wpłynęło zaś do organu pierwszej instancji 21 grudnia 2015 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty [...] Urzędu Wojewódzkiego. Od tego też momentu rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 in fine k.p.a. termin do rozstrzygnięcia sprawy nim objętej. Wyjąwszy nawet okres siedmiu dni, w których organ pierwszej instancji, w myśl art. 133 k.p.a., obowiązany był przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, postępowanie odwoławcze w okolicznościach rozpoznawanej sprawy winno się zakończyć co do zasady do końca stycznia 2015 r. Tymczasem do dnia wydania niniejszego wyroku, a więc przez okres blisko półtora roku Minister w sprawie wywołanej odwołaniem skarżącego postępowania nie zakończył, nie wydał także orzeczenia wpadkowego, które ten stan zwłoki by przerywało. Oczywiście termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. mógł ulec przedłużeniu na zasadzie określonej w art. 36 § 1 k.p.a., jednakże aby w ten sposób organ mógł skutecznie uwolnić się od zarzutu przewlekłego prowadzenia postepowania, przedłużenie to musiałoby być wywołane ważkimi przyczynami mającymi związek z rozpoznawaną sprawą (np. koniecznością pozyskania nowych dowodów). Taka jednak sytuacja w sprawie niniejszej nie ma miejsca, gdyż jedyną przyczyną mającą uzasadniać przedłużanie postępowania na kolejne okresy podawaną przez organ, był wzgląd na dużą ilość spraw wpływających do organu oraz konieczność ich rozpoznawania według kolejności wpływu (vide pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z: [...] marca 16 r., [...] czerwca 2016 r., [...] stycznia 2016 r.). Przedłużanie zaś terminu zakończenia postępowania w sytuacji, gdy nie jest to podyktowane obiektywnymi przyczynami mającymi źródło w podejmowanych w jego toku czynnościach ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy, a zwłaszcza czynienie tego wielokrotnie - a z taką sytuacją mamy tu do czynienia- oceniane być musi jako nadużywanie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zaistniałej w sprawie zwłoki. Skoro tak, to konieczne jest wyznaczenie przez Sąd organowi terminu do jej załatwienia. Zważywszy jednak na to, że dotychczas Minister w ramach postępowania wyjaśniającego nie podejmował żadnych merytorycznych czynności (a przynajmniej nie wynika to z przekazanych ze skargą akt), Sąd uznał, że realnym terminem w jakim postępowanie może ulec zakończeniu jest termin miesięczny (liczony od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem do organu), a nie jak domagał się tego skarżący - 14 dni. Z jednej strony bowiem tak oznaczony termin uwzględnia złożoność materii w jakiej Minister będzie orzekał - wywołaną w dużej mierze historycznym aspektem sprawy, z drugiej zaś daje organowi realną szansę na przeprowadzenie w tym czasie (o ile zaistnieje taka potrzeba) uzupełniającego postępowania dowodowego przy jednoczesnym stworzeniu stronom możliwości zapoznania się z tymi dowodami, czego wymaga art. 10 § 1 k.p.a. Przechodząc zaś do oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, Sąd uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego przybrała ona postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Z jednej strony bowiem w sposób oczywisty i drastyczny pozostaje w sprzeczności z ustanowioną w kodeksie zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz przewidzianym w art. 35 § 3 in fine k.p.a. terminem, w jakim postępowanie organ odwoławczy winien zakończyć; z drugiej zaś nie sposób mówić o jakiejkolwiek efektywności postępowania, w sytuacji, w której przez przeszło rok organ ów nie podejmuje jakichkolwiek działań merytorycznych w sprawie. Nie mogły przy tym tego stanu rzeczy usprawiedliwiać trudności organizacyjno-kadrowe, czy przywoływana przez Ministra ilość spraw do niego wpływających. Rzeczą bowiem organu (osób piastujących funkcję organu) jest tak zorganizowanie pracy w urzędzie go obsługującym (w tym zapewnienie odpowiedniej obsady kadrowej), by do tak drastycznych naruszeń praw strony nie dochodziło. Innych zaś okoliczności powodujących zwłokę organ nie podaje i nie wynikają one z akt administracyjnych. Sytuacja zaś, w której przez przeszło rok "prowadzenia" postępowania administracyjnego organ nie podejmuje żadnej czynności procesowej zmierzającej do załatwienia sprawy, a jedynie ogranicza się do przedłużania tegoż postępowania, nie tylko pozostaje w sprzeczności z przywołaną już wyżej zasadą szybkości postępowania, ale prowadzić musi także nieuchronnie do podważania zaufania uczestniczących w nim stron do władzy publicznej, a więc godzi w jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego uregulowaną w art. 8 k.p.a., co w demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowane. Sąd nie znalazł natomiast wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta bowiem, ze względu na swój represyjno-dyscyplinujący charakter, winna być stosowana co do zasady w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu (zaniechań) można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji będzie postępował tak nadal. Takich wniosków zaś w oparciu o analizę akt sprawy obecnie nie sposób wyprowadzić. Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, wystarczająco dyscyplinującą funkcje spełni zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, jak też sformułowana w wyroku ocena stopnia naruszeń prawa, jakich dopuścił się Minister przy jej procedowaniu, która to ocena stanowi także swoistą represję dla organu. Otwiera wszak stronie możliwość dochodzenia przewidzianego art. 417(1) § 3 kc odszkodowania, za szkodę związaną z niewydaniem decyzji. Z tych względów, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.