I SAB/Wa 312/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. H., A. H., T. H. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku D. H., A. H., T. H. o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], hip. [...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżących D. H., A. H., T. H. kwoty po 2 000 (dwa tysiące) złotych tytułem sumy pieniężnej; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących D. H., A. H., T. H. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. D.H., T.H. i A.H. (dalej jako "skarżący"), reprezentowani przez radcę prawnego K.W., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], nr hip. [...] w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z1945 r., nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret warszawski"). W uzasadnieniu skargi wskazali, iż wniosek ich poprzednika prawnego, ponowiony pismem z [...] stycznia 2018 r. przez skarżących jako następców prawnych przedwojennych właścicieli, nie został do dnia dzisiejszego rozpoznany. Podnieśli również, iż od dnia wniesienia ponownego wniosku organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, a jedynie jednostki [...] przekazywały między sobą akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości. W związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia, pełnomocnik skarżących wniósł pismem z [...] października 2017 r. ponaglenie na bezczynność Prezydenta [...], które to nie zostało uwzględnione przez organ wyższego stopnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2018r. orzekło, że Prezydent nie dopuścił się bezczynności. Pismem z [...] października Prezydent [...] wskazując na dużą liczbę rozpoznawanych spraw oraz ich wysoki stopień skomplikowania zawiadomił, iż nie będzie możliwe załatwienie sprawy w terminie wynikający z przepisów prawa i wyznaczył dzień [...] grudnia 2018 r jako nowy termin, w którym postępowanie zostanie zakończone. Termin ten upłynął bezskutecznie. Pismami z [...] maja 2019 r., z [...] października 2019 r., oraz z [...] lutego 2020 r. Prezydent wskazywał kolejne terminy załatwienia sprawy i jako ostatni wskazał dzień [...] kwietnia 2020 r., który również nie został dochowany. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o: zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji merytorycznej w terminie określonym przez Sąd; stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości określonej przez Sąd; przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako "p.p.s.a." zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż prowadzone jest postępowanie mające na celu rozpoznanie wniosku złożonego w trybie dekretu warszawskiego i w tym celu podjęto szereg czynności, których wykonanie jest niezbędne do zgromadzenia materiału dowodowego, będącego podstawą rozstrzygnięcia. W tym celu pozyskano sprawozdanie techniczne, rozliczające przedmiotową nieruchomość hipoteczną w obecnych działkach ewidencyjnych, pozyskano opinię Zarządu Zieleni [...], opinię Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków na temat wydzielenia geodezyjnego nieruchomości. Organ natomiast nadal oczekuje na opinię Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków na temat możliwości wydzielenia przedmiotowego gruntu. Ponieważ obszar na którym znajduje się dawna nieruchomość jest wpisany do rejestru zabytków, uzyskanie takiej opinii jest, w ocenie organu, niezbędna do prawidłowego zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 119 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), przywoływanej dalej jako p.p.s.a sprawa może być rozpatrywana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącym. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Z 2020, poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") tj. wniesienie ponaglenia. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Jednakże aby poprzez wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienie sprawy, na zasadzie art. 36 k.p.a., organ mógł się uchylić od zarzutu bezczynności konieczność przedłużenia procedowania sprawy winna być uwarunkowana obiektywnie weryfikowalnymi okolicznościami, uniemożliwiającymi załatwienie jej w terminie podstawowym. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości został złożony [...] czerwca 1948 r. Orzeczeniem z [...] grudnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło ówczesnym właścicielom nieruchomości ustanowienia prawa własności czasowej. Decyzją z [...] czerwca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] grudnia 1951 r. W związku z powyższą decyzją "odżył" wniosek dekretowy z [...] czerwca 1948 r. Pierwsze czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy organ podjął dopiero po 2018 r. tj. po ponownym złożeniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przez pełnomocnika kolejnych następców prawnych dawnych właścicieli. Były to następujące czynności: zlecenie geodezyjnego rozliczenia nieruchomości hipotecznej ( maj 2019 r.), zwrócenie się do jednostek wewnętrznych Urzędu Miasta o nadesłanie uchwały ustanawiającej Park [...] ( luty 2020 r.). Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika także, że w toku postępowania Prezydent nie informował stron o przyczynach nierozpoznania wniosku w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., lub wskazywał konkretny termin zakończenia postępowania, jak również przedłużał w trybie art. 36 § 1 k.p.a. termin załatwienia sprawy. Dopiero w wyniku rozpoznanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponaglenia skarżących, Prezydent powołując się na znaczną liczbę rozpoznawanych spraw i wysoki stopień ich skomplikowania zawiadomił, iż nie będzie możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a wskazując dzień [...] grudnia 2018 r. jako nowy termin zakończenia postępowania. Następnie pismami z [...] maja 2019 r., z [...] października 2019 r. oraz z [...] lutego 2020 r. Prezydent wskazywał kolejne terminy załatwienia sprawy i jako ostatni wskazał dzień [...] kwietnia 2020 r., który również nie został dochowany do dnia dzisiejszego. Przedstawiony sposób procedowania oznacza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Powyższe implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Z takim bowiem mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty i dostrzegalny już na "pierwszy rzut oka" dla przeciętnego obserwatora można stwierdzić, że sposób postępowania organu stanowi drastyczne zaprzeczenie wynikającego z art. 12 k.p.a. obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13 CBOSA). Bez wątpienia zaś piętnastoletnia zwłoka (w tym dwunastoletni okres całkowitej bezczynności organu) w rozpoznaniu wniosku dekretowego stanowi przykład oczywistego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Tak znacznej zwłoki nie może przy tym usprawiedliwiać ani skomplikowany charakter sprawy administracyjnej, ani przywoływana w odpowiedzi na skargę konieczność uzyskania opinii konserwatorskiej. Wyznaczając termin w jakim organ winien rozpoznać wniosek dekretowy, Sąd wziął pod uwagę skomplikowany, w znacznej mierze historyczny charakter sprawy oraz realną możliwość pozyskania w tym czasie dokumentów niezbędnych dla oceny zaistnienie przesłanek uprawniających do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Te zaś nie zawsze pozostają w gestii organu. Uwzględnił ponadto aktualne na dzień orzekania ograniczenia funkcjonowania organów administracji publicznej i urzędów je obsługujących, wywołane zagrożeniem epidemicznym – w tym zawieszenie w tym okresie biegu terminów postepowania administracyjnego, o czym stanowi art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Powyższe bowiem bez wątpienia prowadzić będzie do zaburzenia procesu rozpoznawania zawisłych przed organami spraw także w pierwszych miesiącach po ponownym uruchomieniu biegu terminów procesowych, czy ustaniu stanu zagrożenia epidemicznego. Sąd nie może natomiast nakładać na organ obowiązku, którego dopełnienie z góry skazane byłoby na niepowodzenie. Uwzględniając zatem te uwarunkowania ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest skompletowania pełnego materiału dowodowego i zakończenia postępowania będzie termin czterech miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Odnosząc się z kolei do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazać należy, iż jej zasądzenie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, tj. kiedy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a., w szczególności, gdy po zobowiązaniu przez Sąd organu w dalszym ciągu nie rozstrzyga sprawy. W niniejszej sprawie skarżący podnieśli, że sposób prowadzenia postępowania, jego długotrwałość, powoduje, iż powinni otrzymać sumę pieniężną. W ocenie Sądu istnieje uzasadniona obawa, że bez tej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki, co jest uzasadnione dotychczasowymi opisanymi wyżej sporadycznymi działaniami w sprawie. Od 2006 r. do 2018 r. Prezydent nie podejmował właściwie działań w celu rozpoznania wniosku dekretowego. W tych okolicznościach Sąd uznał, że już suma pieniężna w wysokości po 2.000 zł na rzecz skarżących skłoni organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jedocześnie przyznanie sumy pieniężnej w wysokości żądanej przez skarżących, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy i przy uwzględnieniu jej charakteru, stanowiłoby zbyt dotkliwą sankcję dla organu i w tej części skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Pkt 3 orzekł w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach procesu zwartych w punkcie 5 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.