I SAB/Wa 310/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. G., E. U., D. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku U. G., E. U., D. U. z dnia 27 czerwca 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] z obrębu [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postepowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz U. G., E. U., D. U. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. U. G., E. U. i D. U. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2019 r. skarżące wystąpiły o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi KW o numerze [...]. Udział w prawie użytkowania wieczystego związany jest z odrębną własnością lokalu nr [...] , dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W przedmiotowej nieruchomości są bowiem dwa lokale, każdy posiada swoją księgę wieczystą. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2020 r. Prezydent. [...] odmówił wydania zaświadczenia, które zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. i sprawa przekazana do rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia 9 marca 2022 r. Prezydent ponownie odmówił wydania zaświadczenia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r. uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji. Od tego czasu, jak podnoszą skarżące nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do zakończenia postępowania, a organ nie informował stron o przyczynach niezałatwienia sprawy i wyznaczeniu terminu jej załatwienia. W dniu 7 grudnia 2021 r. skarżące złożyły ponaglenie w niniejszej sprawie. Skarżące wniosły o: zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od dnia rozpoznania skargi, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu na rzecz każdej ze skarżących sumę pieniężną w kwocie [...] złotych, wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] złotych i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że największym wyzwaniem, które w ustawie o przekształceniu postawił ustawodawca, było wydanie zaświadczeń w terminach określonych w ustawie. W przypadku miast, gdzie prawo użytkowania wieczystego jest prawem powszechnym, a tak jest w mieście [...], nierealnym było wydanie zaświadczeń w terminach wskazanych w ustawie o przekształceniu. Utrudnieniem dla sprawnego przeprowadzenia procesu wydania zaświadczeń było również rozbieżne orzecznictwo, które czasami pozostawało w sprzeczności z interpretacjami ówczesnego Ministerstwa Rozwoju. Warunkiem zaś wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie jest dysponowanie jednoznacznymi dokumentami wskazującymi na mieszkalną funkcję budynku. Zgromadzona w ówczesnym czasie dokumentacja nie pozwalała na wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie. Kwestią sporną pozostawało, czy powierzchnia wykorzystywana na cele niemieszkalne przekracza 30% całkowitej powierzchni budynku. W związku z zaistniałą wątpliwością, na podstawie zgromadzonych dokumentów, dwukrotnie wydawano postanowienia o odmowie, które na skutek zaskarżenia przez stronę były uchylone przez Kolegium. Aktualnie będzie możliwe wydanie zaświadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) przywoływanej dalej jako "P.p.s.a" sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż wskazane powyżej. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w formalnej bezczynności (nie naruszył terminów załatwienia sprawy), prowadzi postępowanie ponad niezbędny czas do jej załatwienia (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 772/17, z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17 i z 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16; [...]). Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter kwalifikowany, tj. czy było ono rażące w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Ponadto, w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku skarżących z 27 czerwca 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o taki dokument. Stosownie zaś do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajdą przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz.U. 2020 r. poz. 2040), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 4 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane odpowiednio przez burmistrza lub prezydenta miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa – w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 3 ustawy). Z art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że organ wydaje zaświadczenie: 1) z urzędu – nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia, albo 2) na wniosek właściciela – w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, albo 3) na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu – w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Powołany art. 4 szczegółowo zatem reguluje kwestie wydawania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie i treści tego zaświadczenia. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Prezydent nie zakończył przedmiotowej sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżących z 27 czerwca 2019 r. o wydanie zaświadczenia. Od tej daty, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., rozpoczął bieg terminu do załatwienia sprawy określony w niniejszej sprawie treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. – tj. 4 miesiące od dnia otrzymania przez organ stosownego wniosku. Tymczasem do dnia wyrokowania Prezydent nie wydał stosownego zaświadczenia ani też nie odmówił ich wydania, co stanowi o zasadności skargi. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że po złożeniu przez skarżące wniosku Prezydent dwukrotnie wydawał postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia, które były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Były one wydane w odstępie ponad półtora roku. Drugie postanowienie zostało uchylone przez Kolegium postanowieniem z 23 czerwca 2022 r. W opisanych okolicznościach nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza, w ocenie Sądu, nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Przy tym art. 35 i art. 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu nie zmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Podsumowując, powyższe determinuje ocenę, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie charakteru zwłoki Sąd uwzględnił okres przekroczenia terminu na wydanie przedmiotowego zaświadczenia i charakter prowadzonej przez organ sprawy, w tym okoliczność, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia nie wymaga co do istoty prowadzenia postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, choć w ograniczonym zakresie może ono być prowadzone. Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowi bowiem dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność podaną w odpowiedzi na skargę, że stosowne zaświadczenia w niniejszej sprawie zostaną wydane, a ponadto specyfikę postępowań w przedmiocie wydawania zaświadczeń w odniesieniu do nieruchomości położonych w [...]. Powyższe dotyczy również braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Oddalenie skargi w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny nastąpiło na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.