I SAB/Wa 309/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej B. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju polegające na nierozpatrzeniu do dnia wniesienia skargi wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r., w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy dawnej ulicy [...], oznaczonej nr hip. [...]. Skarżąca zwróciła się również o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ poinformował ją, że sprawa zostanie zakończona do dnia 28 lutego 2014 r. W związku z przedłużającym się postępowaniem wielokrotnie zwracała się o przyspieszenie wydania decyzji merytorycznej, jednak nie przyniosło to żadnego skutku. Skarżąca podniosła również, że organ nie wyjaśnił przyczyn bezczynności i nie wskazał przybliżonego terminu zakończenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że gromadził materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. Wskazał, że skarżąca była informowana o przewidywanych terminach rozpatrzenia sprawy w pismach z dnia 29 kwietnia 2013 r., 13 września 2013 r. i 9 czerwca 2014 r. jak również przekazano jej informację o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy w terminie ustawowym. Minister podkreślił, że opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięcia wynika z faktu, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. W budynku tym wyodrębniono [...] lokali, właściciele tych lokali są stronami postępowania. W toku postępowania ustalono, że w księgach wieczystych dotyczących [...] lokali mieszkalnych jako właściciele są osoby zmarłe w związku z czym przystąpiono do ustalenia spadkobierców zmarłych. Minister zaznaczył również, że poinformował strony o rozpatrzeniu sprawy do dnia 31 lipca 2014 r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 4 września 2014 r. pełnomocnik Ministra złożył do akt sądowych postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., nr [...], którym organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r. jak również na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał strony postepowania do wystąpienia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po wskazanych zmarłych albo do wystąpienia do dowolnie wybranego notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, Sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kpa). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powyższe przepisy wyznaczają bowiem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przy czym - to do Sądu należy określenie, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Przedmiot postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, stanowi bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala. Wskazać trzeba, iż jak wynika z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...], a więc po wniesieniu skargi, lecz przed datą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r. Powodem zawieszenia była konieczność dołączenia do akt sprawy prawomocnych postanowień spadkowych albo aktów dziedziczenia po zmarłych w toku postępowania. Zdaniem Sądu, powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 103 k.p.a., zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to również terminów załatwienia sprawy. Wydanie przez Ministra postanowienia z dnia [...] września 2014 r. oznacza zatem, że organ - w dacie wyrokowania przez Sąd - nie pozostaje już w stanie bezczynności, nawet jeżeli wcześniej można było mu taką bezczynność zarzucić. Innymi słowy, niezależnie od czasu trwania stanu zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej zawieszenie postępowania ten stan przerywa, aczkolwiek sama sprawa nadal pozostaje merytorycznie niezałatwiona. W takim stanie rzeczy Sąd nie może także zobowiązać organu do wydania decyzji w określonym terminie. Zaznaczyć także należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był uprawniony do badania poprawności postanowienia o zawieszeniu postępowania, którego kontrola może być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tego względu, co do zobowiązania Ministra do wydania decyzji - skargę należało oddalić. Jednocześnie podkreślić należy, że wydanie przez Ministra po wniesieniu skargi postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie, w której pozostawał on w zwłoce, nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny czy w okresie poprzedzającym wydanie tego postanowienia miała miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu sprawy, a jeżeli tak to czy noszą one cechę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Jak już wskazano powyżej, rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala. Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie skarga w istocie dotyczy bezczynności organu. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki uzasadniające stwierdzenie nie przewlekłego prowadzenia postępowania, jak wnosiła skarżąca, a bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy dawnej ulicy [...]. Organ dopuścił się wskazanej bezczynności nie załatwiając sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Jednocześnie, w ocenie Sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż pomimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy bezczynność organu w okresie przed zawieszeniem postępowania - aczkolwiek naganna - nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Kolegium postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało ów wniosek zgodnie z właściwością do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju). Po tej dacie organ podjął działania mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego. Między innymi, pismem z dnia 28 listopada 2012 r. zwrócił się do Urzędu [...] o nadesłanie wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr [...] z obrębu [...] i do Sądu Rejonowego dla [...] o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej dla ww. nieruchomości, pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie materiałów inwentaryzacyjnych dla nieruchomości. Ponadto, w kwietniu 2013 r. organ zalecił geodecie uprawnionemu podjęcie czynności mających na celu ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania i sporządzenie mapki objęcia nieruchomości w posiadanie. Organ zwracał się również o wyjaśnienie stanu prawnego lokali znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...]. Następnie sam podjął działania mające na celu ustalenie aktualnych właścicieli tych lokalów mieszkalnych, gdyż z uwagi na informację o ich zgonie występował do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW, jak również do Archiwum [...] w W., do bliskich osób zmarłych i do Sądu Rejonowego dla [...] o informację czy były prowadzone postępowania spadkowe po zmarłych. Z akt sprawy wynika również, że Minister wykonywał obowiązki informacyjne, o których mowa w przepisie art. 36 k.p.a., choć trzeba zwrócić uwagę, że pierwsze pismo o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy organ doręczył stronom dopiero 29 kwietnia 2013 r. czyli po pięciu miesiącach od dnia wpływu wniosku (por. pisma z dnia 29 kwietnia 2013 r., z dnia 13 września 29013 r., i z dnia 9 czerwca 2014 r.), w ostatnim zaś piśmie jako datę zakończenia postępowania organ wskazał dzień 31 lipca 2014 r. Dokonując oceny charakteru bezczynności organu w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił również to, że w toku przedmiotowego postępowania konieczne było ustalenie następców prawnych zmarłych właścicieli kilku lokali, co niewątpliwie generuje przedłużanie czasu koniecznego do załatwienia sprawy. Poza sporem jest to, że prowadzenie postępowania z udziałem dużej liczby właścicieli lokali i użytkowników wieczystych gruntu znacznie wydłuża postępowanie administracyjne w sprawie nadzorczej. W ocenie Sądu, w sytuacji jednak gdy w orzecznictwie sądowym pojawiają się wypowiedzi, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej są osoby, którym w momencie orzekania przez organ nadzoru przysługują do gruntu dekretowego prawa rzeczowe (por. wyroki w sprawach I SA 979/02, I SA 189/02, I SA 2840/02, I SA 324/08, I SA/Wa 634/09, I OSK 1261/10 i I OSK 83510 - dostępne w bazie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) nie można czynić organowi zarzutu, że w prowadzonym przez siebie postępowaniu dąży on do zapewnienia udziału właścicielom lokali znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie dekretowym. Takie podejście jest bowiem zgodne z zasadami działania z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 8 k.p.a.), którym zasada szybkości i ekonomiki postępowania musiała ustąpić (art. 12 § 1 k.p.a.). Podsumowując, w ocenie Sądu, powyższe wskazuje, że działanie organu nie było wyrazem jego złej woli i nie cechował tego działania tak poważny stopień naruszenia prawa, który należałoby zakwalifikować jako rażący. Jednocześnie Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny mając na uwadze, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie bezczynności organu po zawieszeniu postępowania, jak też zobowiązania organu do wydania orzeczenia w sprawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 powołanej ustawy.