I SAB/Wa 308/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oznaczoną dawnym numerem [...], pochodzącą z księgi hipotecznej "[...]"– w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] listopada 2020 r. (data prezentaty) G. K. A. B. i E. J. (spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...],[...] i [...] oznaczoną dawnym numerem [...], pochodzącą z księgi hipotecznej "[...]". Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z 28 września 1994 r. J. B. wystąpił o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...],[...] i [...] oznaczoną dawnym numerem [...], pochodzącą z księgi hipotecznej "[...]" o pow. [...] m2 . Wniosek ten został ponowiony przez spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości pismem z [...] lutego 2015 r. Rozpoznając powyższy wniosek Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania - z uwagi na nie zgromadzenie przez organ I instancji wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie. W dniu [...] grudnia 2019 r. akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji. W celu uzupełnienia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie - zgodnie z zaleceniami Wojewody [...] - Biuro Spraw Dekretowych wystąpiło pismami z [...] marca 2020 r. do Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum [...] z prośbą o przesłanie dokumentów dotyczących inwestycji prowadzonych na ww. nieruchomości oraz do Archiwum Państwowego [...] z prośbą o przesłanie dokumentów potwierdzających daty meldowania pierwszych lokatorów w budynkach przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Również pismem z tej samej daty poinformowało skarżących o podejmowanych czynnościach w sprawie, informując ich jednocześnie o przewidywanym terminie zakończenia sprawy - do dnia 30 lipca 2020 r. Następnie skarżący pismem z 12 marca 2020 r. - działając na podstawie art. 37 k.p.a. - złożyli do wojewody Mazowieckiego ponaglenie - zarzucając organowi nie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia oraz nie wyznaczenie, zgodnie z art. 36 k.p.a., dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], uznał zażalenie za nieuzasadnione - gdyż Prezydent [...] podejmował niezbędne czynności w celu wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz gromadził materiał dowodowy. Ponadto zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazał nowy termin jej załatwienia. Pismem z 3 listopada 2020 r. (data prezentaty) [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] oznaczoną dawnym numerem [...], pochodzącą z księgi hipotecznej "[...]". Wnieśli w niej o: 1. zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania - w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd organowi administracji akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność - decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w I instancji; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przedmiotowa sprawa rozpoznawana jest po raz drugi przez Prezydenta [...] - co powinno mieć realny wpływ na termin wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Blisko rok temu akta sprawy zostały zwrócone przez organ II instancji - a mimo to Prezydent [...] nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia i nie dochował wyznaczonego przez siebie terminu. Dodali, iż bezczynność Prezydenta [...] jest oczywista - bowiem od momentu zwrotu akt przez organ II instancji do chwili obecnej upłynęły wszystkie ustawowe terminy na załatwienie sprawy przez organ, w tym również sprawy szczególnie skomplikowanej. Ponadto do chwili obecnej organ nie poinformował skarżących o nowym terminie załatwienia sprawy. Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie i podejmowane czynności. Podniósł, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r. orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania - z uwagi na nie zgromadzenie przez organ I instancji wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie. Następnie Biuro Spraw Dekretowych - w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z zaleceniami Wojewody [...] - wystąpiło pismami z 10 marca 2020 r. do Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum [...] z prośbą o przesłanie dokumentów dotyczących inwestycji prowadzonych na ww. nieruchomości oraz do Archiwum Państwowego [...] z prośbą o przesłanie dokumentów potwierdzających daty meldowania pierwszych lokatorów w budynkach przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] W dniu [...] marca 2020r. Biuro Organizacji Urzędu [...] poinformowało, że posiadają w swoim zasobie archiwalnym dokumentację dotyczącą nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej nieruchomości przy ul. [...]. Natomiast. Archiwum Państwowe pismem z [...] lipca 2020 r. poinformowało, iż nie odnaleziono ksiąg meldunkowych dla nieruchomości położonych przy ul. [...]i [...] a, zaś księgi meldunkowe dla nieruchomości położonej przy ul. [...] dotyczą osób zameldowanych po roku 1958. W dniu 8 września 2020 r. Biuro Organizacji Urzędu [...] udostępniło materiały dotyczące inwestycji prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym Prezydent stwierdził, że podjął czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie - zgodnie z zaleceniami Wojewody [...] wyrażonymi w decyzji z [...] września 2019 r. i obecnie pozyskany materiał dowodowy jest na etapie analizy. Jednocześnie poinformował, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a.. Do dnia 13 stycznia 2021 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożyli zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] rozpoznał wniosek skarżących o odszkodowanie i decyzją z [...] lutego 2019 r. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania - z uwagi na nie zgromadzenie przez organ I instancji wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie. W dniu [...] grudnia 2019 r. akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji. W tej sytuacji na nowo zaistniała kwestia rozpatrzenia przez organ wniosku o odszkodowanie. Tymczasem - mimo upływu ponad roku czasu od zwrotu akt - wniosek nie został dotychczas rozpoznawany. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu - aczkolwiek naganna - nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ - rozpoznając ponownie sprawę - w trakcie prowadzonego postępowania podejmował czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego - vide pisma z [...] marca 2020 r. Nie można zatem uznać, iż organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny czy też podejmował czynności pozorne. Oceniając charakter bezczynności organu Sąd wziął też pod uwagę datę zwrotu akt do organu, skomplikowany i złożony charakter sprawy, co wymaga przeprowadzenia wnikliwej i dogłębnej analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego oraz fakt, że organ zrealizował też określony w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Zaznaczenia wymaga, że Sąd dokonał oceny bezczynności organu - do marca 2020 r., a następnie od maja 2020 r. do dnia wyrokowania. Zgodnie bowiem z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 i poz. 567) oraz ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz. U. Nr 568) w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych ulega zawieszeniu na ten okres (tj. od 14 marca 2020 r.). Natomiast zgodnie z art. 15 zzs ust. 10 pkt 1) ustawy w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub epidemii przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. W myśl art. 15 zzs ust. 11 ustawy zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zaś zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (tj. ww. ustawy z 2 marca 2020 r.), których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs (ww. ustawy z 2 marca 2020 r.), biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza, to, że postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku skarżących rozpoczęło dalszy swój bieg od 24 maja 2020 r., tj. 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r., tj. 16 maja 2020 r. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czteromiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent [...] powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.