I SAB/Wa 306/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] maja 2006 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy al. [...] 23, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (obręb [...]) w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 14 września 2020 r. J. G. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] (dalej jako organ) postępowania w przedmiocie wniosku z 10 maja 2006 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W., przy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (obręb [...]), dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadzi księgę wieczystą nr KW [...]. W skardze podniesiono, że wyrokiem z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2125/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz decyzje Prezydenta [...] z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Wyrokiem z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2198/14 Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy powyższy wyrok. Pomimo upływu ponad czterech lat od wydania wyroku organ nie rozstrzygnął sprawy ani nie podejmuje czynności zmierzających do jej rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że sprawa ma skomplikowany charakter, a organ obecnie analizuje dokumentację w odniesieniu do wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w tym wyroków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu niniejszą skargę należało zakwalifikować jako skargę na przewlekłość postępowania, z uwagi na podniesione w niej zarzuty oraz tok postępowania przed organem. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Zatem dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Oceniając w tym kontekście sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez organ stwierdzić należy, że wykazuje ono cechy działania przewlekłego. Akta sprawy wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r. organ otrzymał 30 września 2016 r. Pismem z [...] listopada 2016 r. organ zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując jako przewidywany termin rozstrzygnięcia luty 2017 r. Przy piśmie z [...] grudnia organ wystąpił o informację, czy prowadzone jest postępowanie administracyjne mające na celu nabycie przedmiotowej nieruchomości lub jej części pod inwestycje publiczną. Pismem z [...] marca 2017 r. organ ponownie poinformował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując jako termin załatwienia sprawy maj 2017 r. [...] czerwca 2017 r. organ wystąpił o dalsze informacje do Biura Spraw Dekretowych. Pismem z [...] czerwca 2016 r. organ zwrócił się do Prokuratury Rejonowej [...] o przystąpienie do postępowania. Przy piśmie z [...] czerwca 2017 r. organ wystąpił do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych. O kolejne informacje organ zwrócił się pismami z [...] lipca 2017 r., zaś [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Biura Geodezji i Katastru o nadesłanie wypisu i wyrysu z rejestru gruntów dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Wystąpienia o kolejne informacje oraz o wypożyczenie akt sprawy nastąpiło przy pismach z [...] października 2017 r., są to ostatnie czynności zmierzające bezpośrednio do rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie rozstrzygnął sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, nie dotrzymał również żadnego z terminów wskazanych przez siebie w trybie art. 36 kpa, zaś zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie były kierowane nieterminowo i nieregularnie. Uzasadnia to stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania. Art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu okoliczności takie zaistniały w niniejszej sprawie. Zwłoka w załatwieniu sprawy ma charakter znaczny – organ otrzymał akta sprawy wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego 30 września 2016 r. – tj. ponad cztery lata temu. Usprawiedliwienia dla braku działania organu nie może stanowić fakt oczekiwania na odpowiedź Ministra Finansów na zapytanie z [...] lipca 2017 r., gdyż odpowiedź ta została już udzielona przy piśmie z [...] lipca 2017 r., które z uwagi na błędne skierowanie zostało dołączone do akt sprawy dopiero [...] grudnia 2018 r. jak również fakt oczekiwania na odpowiedź Prokuratury Rejonowej [...] w W. na zapytanie z [...] czerwca 2016 r., gdyż pismem z [...] listopada 2019 r. prokurator przystąpił do postępowania. Pomimo tego organ nie podjął dalszych czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Z tych względów Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 ppsa wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 26/19). Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny, w ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w kwocie 3.000 złotych. Ustalając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze ponad czteroletni okres przekroczenia terminu na załatwienie sprawy, oraz brak jakichkolwiek odnotowanych czynności w okresie po przystąpieniu przez prokuratora do postępowania, biorąc też pod uwagę skomplikowany charakter niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa oraz stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji) i wymierzył organowi grzywnę w kwocie 3.000 złotych (pkt 3 sentencji). O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Wyrok uwzględnia art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.