I SAB/Wa 30/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. stwierdza, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz D. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 6 stycznia 2023 r. D. S. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 kwietnia 2021 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w udziale związanym z własnością lokalu nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Ww. wnioskiem z 8 kwietnia 2021 r. skarżący - powołując się na przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1495) - zwrócił się do Prezydenta m. st. Warszawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 10 września 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie oraz wezwał organ do wydania ww. zaświadczenia wskazując, iż nie otrzymał odpowiedzi pomimo upływu 5 miesięcy od złożenia wniosku. Postanowieniem z 13 października 2021 r., nr 69/21, Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 7 września 2022 r., nr KOC/6849/Zs/21, uchyliło postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z 8 listopada 2023 r. skarżący wezwał organ do niezwłocznego wydania zaświadczenia z wniosku z 8 kwietnia 2021 r., zaś powołanym na wstępie pismem z 6 stycznia 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności w sprawie; 2) nakazanie niezwłocznego wydania wnioskowanego zaświadczenia; 3) nałożenie grzywny na organ według art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) przyznanie na jego rzecz kwoty pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wskazał że przedmiotowa skarga powinna zostać odrzucona z przyczyn niespełnienia przesłanek określonych w art. 52 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w piśmie skarżącego z 8 listopada 2023 r. wzywającym organ do podjęcia czynności w ww. sprawie nie została wskazana żadna podstawa prawna, z jego treści nie wynika, który organ i w jaki sposób dopuścił się bezczynności, a także brakuje w nim uzasadnienia. W związku z tym - w opinii organu - skarżący nie złożył ponaglenia warunkującego skuteczne wniesienie skargi. Niezależnie od powyższego, organ wskazał że istnieją także podstawy do oddalenia skargi albowiem Prezydent m. st. Warszawy pomimo pewnych nieprawidłowości w działaniu nie pozostawał w bezczynności. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że "grunt ww. nieruchomości został w całości oddany w użytkowanie wieczyste. Użytkowanie wieczyste do gruntu ww. nieruchomości w udziale wynoszącym 0,7980 części ustanowione zostało na rzecz następczyni prawnej byłych właścicieli aktem notarialnym z 14 czerwca 2006 r., Rep. A nr [...] (w wykonaniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 13 czerwca 2003 r., nr 495/2003 wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279)). Pozostały udział związany był z wcześniej wyodrębnionymi i sprzedanymi lokalami. Beneficjentka decyzji reprywatyzacyjnej zbyła przysługujący jej udział w użytkowaniu wieczystym. Następcy prawni beneficjentów ww. decyzji rozpoczęli procedurę wyodrębniania lokali z przysługujących im udziałów i ich sprzedaży. Po przeprowadzonej analizie organ podjął informację o błędnie określonych udziałach w księgach wieczystych związanych z niewyodrębnionymi lokalami, a co za tym idzie, informację że suma udziałów przysługująca użytkownikom wieczystym jest mniejsza od jedności, pomimo że grunt przedmiotowej nieruchomości w całości został oddany w użytkowanie wieczyste." Dalej organ podniósł, że postępowanie o wydanie zaświadczenia uregulowane w przepisach k.p.a. ma charakter postępowania uproszczonego, do którego tylko odpowiednio stosuje się zasady ogólne k.p.a. i w którym przeprowadzić można jedynie konieczne czynności wyjaśniające. Tym samym, w niniejszej sprawie nie było możliwości zastosowania przepisów o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że zaświadczenie wydane w trybie ustawy "przekształceniowej", stanowi podstawę ujawnienia praw do nieruchomości w prowadzonej dla niej księdze wieczystej. W związku z powyższym w przypadku wydawania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej musi być bezsporny. Zgodnie bowiem z kodeksem postępowania administracyjnego, zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie stanu rzeczy, zatem jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Organ administracji bowiem, stwierdzając, że sprawy mające stanowić przedmiot zaświadczenia są sporne, jest zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, LEX nr 37646). W konsekwencji, w ocenie organu, stan prawny przedmiotowej nieruchomości uniemożliwiał wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. W związku z powyższym, w odniesieniu do lokalu nr [...] przy ul. [...], organ wydał postanowienie nr 69/2021 z 13 października 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Wobec wniesienia zażalenia na wskazane postanowienie sprawa była przedmiotem postępowania administracyjnego. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2022 r. nr KOC/6849/Zs/21 uchylające postanowienie organu (wraz z aktami sprawy) zostało przekazane do Urzędu Dzielnicy [...] w dniu 9 września 2022 r. W związku z powtórnym rozpoznaniem sprawy, w dniu 31 stycznia 2023 r., organ wydał zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w odniesieniu do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w W. (nr sprawy [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przy czym zgodnie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest zatem dopuszczalne, gdy strona uprzednio wyczerpała ww. tryb przewidziany w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, skarżący ze stosownym wezwaniem do wydania zaświadczenia wystąpił do organu pismem z 8 listopada 2022 r., a tym samym wyczerpał wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei, według art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, organ właściwy wydaje zaświadczenie: - na wniosek właściciela: w terminie 4 miesięcy od otrzymania wniosku (pkt 2); - na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu: w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w udziale związanym z własnością lokalu nr [...] - wpłynął do organu w dniu 8 kwietnia 2021 r. i w ustawowym terminie nie został rozpoznany. Dopiero bowiem postanowieniem z 13 października 2021 r., nr 69/2021, Prezydent m. st. Warszawy wydał rozstrzygnięcie, tj. odmówił wydania zaświadczenia. Na skutek zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 7 września 2022 r., nr KOC/6849/Zs/21, uchyliło postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowienie Kolegium wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu w dniu 9 września 2022 r. Skarżący ponaglił organ w dniu 8 listopada 2022 r., a następnie - wobec dalszego braku rozpoznania wniosku, w dniu 6 stycznia 2023 r. - wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rację ma więc skarżący, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny (pkt 1 sentencji wyroku). Jednakże, Prezydent m. st. Warszawy po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu, postępowanie w niniejszej sprawie zakończył - wydając w dniu 31 stycznia 2023 r. zaświadczenie. Powyższe oznacza, że w dacie orzekania przez Sąd organ nie pozostawał już w bezczynności, a więc postępowanie sądowoadministracyjne stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 sentencji wyroku). Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ aktu w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12; z 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Oceniając prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania zaświadczenia Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka, w ocenie Sądu, nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jednocześnie powstanie stanu zwłoki w rozpatrzeniu opisanego na wstępie wniosku nie było spowodowane "złą wolą" organu a więc celowym i intencjonalnym działaniem ukierunkowanym na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy. Jak wyjaśnił organ "po przeprowadzonej wstępnej analizie w postępowaniu uproszczonym o wydanie zaświadczenia podjął informację o błędnie określonych udziałach w księgach wieczystych związanych z niewyodrębnionymi lokalami, a co za tym idzie, informację że suma udziałów przysługująca użytkownikom wieczystym jest mniejsza od jedności, pomimo że grunt przedmiotowej nieruchomości w całości został oddany w użytkowanie wieczyste." Skutkowało to wydaniem postanowienia z 13 października 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia, które w procedurze zażaleniowej przez SKO w Warszawie zostało uchylone postanowieniem z 7 września 2022 r. Sprawa trafiła ponownie do organu w dniu 9 września 2022 r. Organ wyjaśnił, że "z uwagi na fakt, iż procedura przekształcenia obejmuje wszystkich uczestników posiadających tytuł prawny w ww. nieruchomości, Prezydent m. st. Warszawy po zwrocie akt z Kolegium, zobowiązany został podjąć działania wobec każdej ze stron w celu ustalenia w żądanych zaświadczeniach prawidłowych opłat przekształceniowych. Wskazał, że w międzyczasie, tj. w dniu 5 maja 2022 r. - Wspólnota Mieszkaniowa [...] podpisała akt notarialny rep [...] o zmianie udziałów w nieruchomości wspólnej. Równocześnie dla nieruchomości na sąsiedniej działce ([...] dz. ew. [...]) Wspólnota dokonała tabelarycznego zestawienia dotyczącego zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej. Jednocześnie Wspólnota wniosła o wydanie zaświadczenia w związku ze zmianą sytuacji prawnej wynikającej z korekty udziałów. Natomiast inni właściciele kwestionowali dotychczasową wysokość opłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz wysokość udziałów, podnosząc by organ na nowo przeliczył opłatę przyjmując udział zawarty w księdze wieczystej nieruchomości przy ul. [...] dz. ew. [...] oraz dz. ew. [...]. W konsekwencji, zdaniem organu, pomimo wykazanych nieprawidłowości, organ podjął dodatkowe czynności i przeprowadził wewnętrzne uzgodnienia mające na celu ocenę możliwości wydania zaświadczeń ze wskazaniem właściwego udziału oraz wysokości opłaty z tytułu przekształcenia." Tym samym, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części Sąd skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd nie znalazł także wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tej części także skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej powinien być stosowany m.in. wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Ponadto, w ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi, nie pozwalają na przyjęcie, by skarżący na skutek nierozpoznania w ustawowym terminie przez organ przedmiotowego wniosku o wydanie zaświadczenia doznał uciążliwości, które wymagałyby zadośćuczynienia poprzez przyznanie mu sumy pieniężnej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 orzeczono na podstawie 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.