I SAB/Wa 299/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku I. C. z [...] stycznia 1988 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] października 2020 r. (data prezentaty) K. L. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...]w przedmiocie rozpoznania wniosku I. C. z [...] stycznia 1988 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] nr hip. [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] lutego 1958 r. nr [...] odmówiło poprzednim właścicielom przedmiotowej nieruchomości ustanowienia prawa własności czasowej. Wnioskiem z [...] stycznia 1988 r. I. C. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość - wskazując, że występuje w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców J. i A. U. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją nr [...] z [...] marca 1990 r. odmówił przyznania wnioskowanego odszkodowania - wskazując, że nieruchomość ta była przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną i tym samym nie spełniona została jedna z materialnoprawnych przesłanek przyznania odszkodowania określonych w art. 90 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Następnie Wojewoda [...] - po rozpoznaniu odwołania I. C. - decyzją z [...] czerwca 1990 r. utrzymał w mocy ww. decyzję o odmowie przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu podniósł, że działka przy ul. [...] zabudowana była przed dniem wejścia w życie dekretu budynkami wielorodzinnymi o pow. zabudowy [...] m2, które w wyniku działań wojennych uległy całkowitemu zniszczeniu. Ponadto wskazał, że jest faktem powszechnie znanym, iż rejon ulicy [...] stanowił obszar zabudowy wielorodzinnej oraz przemysłowej (browar). Powyższe okoliczności, świadczą o tym, że działka ta nie mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. W związku z tym, brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania i przyznania odszkodowania. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi I. C. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2006 r.,sygn. akt I SA/Wa 831/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1990 r., nr [...]. Stwierdził, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie. Dodał, że możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne oceniać należy na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zabudowania. Tymczasem kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego zarówno przez organ I jak i II instancji i nie ustalono, jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Zatem po uzupełnieniu materiału dokumentacyjnego o dowody ustalające przeznaczenie nieruchomości tj. wypis i wyrys z planu należy dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz należy ustalić krąg stron postępowania, ponieważ w aktach sprawy brak jest postanowień o stwierdzeniu nabycia spadków po poprzednich właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Zatem do ponownego rozpoznania pozostał wniosek I. C. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Prezydent [...] prowadził postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania - podejmując w tym celu różnorodne działania, które nie doprowadziły jednak do zakończenia sprawy. W związku z tym K. L. pismem z [...] lipca 2017 r. - działając na podstawie art. 37 k.p.a. - wniósł do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta [...] sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Po rozpatrzenia zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2018 r., uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 4 miesiące od dnia doręczenia postanowienia. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu 8 lutego 2018 r. (data prezentaty) - zatem wyznaczony termin upłynął z dniem [...] czerwca 2018 r. Prezydent [...] pismem z [...] marca 2018 r. poinformował skarżącego, że do uzyskania kompletu dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji merytorycznej pozostaje wykonanie operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Dodał, że wykonanie tego operatu zostanie zlecone do [...] marca 2018 r., natomiast przewidywany termin wydania decyzji w tej sprawie to [...] lipca 2018 r. Stosowny operat został sporządzony w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. K. L. - nie zgadzając się z wysokością ustalonego w operacie odszkodowania - zwrócił się o ocenę tego operatu do Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Komisja ta w swojej opinii z [...] sierpnia 2019 r. stwierdziła, że operat sporządzony w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez J. B. nie powinien być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, gdyż zawiera błędy i braki stanowiące odstępstwa od przepisów prawa, które wpływają na wartość nieruchomości. Następnie K. L. pismem z [...] października 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. C. z [...] stycznia 1988 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] nr hip. [...]. Zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 8 k.p.a., art 9 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez niezałatwienie sprawy i niepodjęcie czynności w terminie określonym w ww. przepisach, tj. niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego i pozostałych stron niniejszego postępowania administracyjnego wysokości odszkodowania w związku z przejęciem, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...]; 2) art 8 k.p.a., art 9 k.p.a., art 36 k.p.a. w związku z art 35 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § § 1 i 3 k.p.a., tj. niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego i pozostałych stron niniejszego postępowania administracyjnego wysokości odszkodowania w związku z przejęciem, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...] i nie wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. W związku z powyższym wniósł o: 1) uwzględnienie skargi na podstawie art 145 § 1 pkt 3) p.p.s.a. i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości należnego odszkodowania w związku z przejęciem, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...], jak również, że opisane tu zaniechanie organu miało z rażącym naruszeniem prawa; 2) na podstawie art. 149 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysokość należnego odszkodowania na rzecz skarżącego i pozostałych stron postępowania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia organowi rozstrzygnięcia w przedmiocie niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie -podnosząc, że w piśmie z [...] maja 2020 r. K. L. został poinformowany o tym, że Dyrektor Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] wystąpił do Wojskowego Biura Historycznego w [...] o przekazanie wszystkich zdjęć lotniczych [...] z lat 1946-1960 pozostających w zasobach Wojskowego Biura Historycznego oraz o tym, że zachodzi konieczność zlecenia geodecie uprawnionemu wkreślenia dawnej nieruchomości hipotecznej na zdjęcia lotnicze otrzymane z Wojskowego Biura Historycznego. Ponadto został on poinformowany również o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia [...] grudnia 2020 r. Dodał, że na obecnym etapie postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], nr hip. [...]podjęte zostały czynności mające na celu zlecenie opracowania geodezyjnego dotyczącego wkreślenia na zdjęciach lotniczych przekazanych przez Wojskowe Biuro Historyczne w [...] granic przedmiotowej nieruchomości hipotecznej. Ze względu na zmiany, które dokonane zostały w ewidencji numerów tych działek, w skład których wchodzi przedmiotowa nieruchomość hipoteczna, podjął także czynności mające na celu zlecenie opracowania geodezyjnego polegającego na sporządzeniu mapy sytuacyjnej z rozliczeniem przedmiotowej nieruchomości hipotecznej w/g aktualnych działek ewidencyjnych i w strefach zabudowy planu z 1931 r. Następnie dalsze czynności w przedmiotowej sprawie podjęte zostaną po otrzymaniu tego opracowania geodezyjnego oraz po zwrocie akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warsowie. Do dnia [...] lutego 2021 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący - przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...]- złożył do Wojewody [...] zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2006 r., sygn. akt I SA /Wa 831/06 uchylił decyzje organu II i I instancji odmawiające przyznania odszkodowania - zatem do ponownego rozpoznania pozostał wniosek I. C. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie budzi też wątpliwości, że do dnia wyrokowania przez Sąd organ nie rozpatrzył wniosku o przyznanie odszkodowania - zaś okoliczności, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niedotrzymania ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta [...] przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości, Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Stwierdzić należy, że organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - gdyż Prezydent [...] w sposób rażący nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w k.p.a. Przy czym Sąd miał na względzie okoliczność, iż termin do rozpoznania wniosku o odszkodowania zaczął na nowo biec od daty wyroku Sądu - 28 lipca 2006 r. - czyli od ponad czternastu lat. Art. 149 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów, jakimi powinien kierować się sąd administracyjny, określając organowi termin do wykonania wyroku. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 k.p.a. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czterech miesięcy na załatwienie sprawy w przedmiocie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, będzie adekwatny i realny. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.