I SAB/Wa 298/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. L. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy [...], oznaczonej hip. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od organu na rzecz skarżącej J. L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z dnia 18 sierpnia 2021 r. J. L. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku z dnia 26 kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy Al. [...], uregulowanej w księdze hipotecznej Hip. Nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] uregulowanej w [...]. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wyżej opisanego wniosku. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o: 1) wyznaczenie Prezydentowi m.st Warszawy maksymalnie miesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku; 2) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest zawinione; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł; 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że decyzją z dnia 24 grudnia 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy po rozpoznaniu wniosku K. P. z dnia 26 kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy Al. [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu na rzecz J. L.. Decyzją z dnia 14 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2011/19 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku WSA w Warszawie oddalającego skargę na decyzję z dnia 14 listopada 2018 r. Od tego czasu Prezydent nie podejmuje jakichkolwiek czynności w sprawie, w szczególności nie rozstrzygnął kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania o ustalenie niepowstania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntu oraz odrębnej własności budynku [...]. Skarżąca podała, że w dniu 29 marca 2021 r. złożyła zażalenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, wskutek czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 6 maja 2021 r. wyznaczyło Prezydentowi m.st. Warszawy dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że obecnie prowadzi postępowanie administracyjne mające na celu rozpatrzenie wniosku złożonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w odniesieniu do dawnej nieruchomości położonej przy Al. [...], ozn. hip. nr [...] lit. [...] (obecnie Al. [...]). W toku tego postępowania organ prowadzi czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do rozpoznania wniosku z dnia 26 kwietnia 1948 r. W tym celu organ zwrócił się do Sądu Rejonowego dla W. z prośbą o przekazanie odpisu testamentu G. L., zaś do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy [...] o nadesłanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej rozbudowy [...]. Ponadto organ wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o przekazanie kopii decyzji o wpisaniu budynku [...] do rejestru zabytków. Prezydent wyjaśnił, że zakończenie postępowania nastąpi niezwłocznie po zwrocie akt własnościowych z Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę, że jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżących. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodnie z 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 86). Zdaniem Sądu, istota zarzutów skargi w niniejszej sprawie dotyczy niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych, określonych w art. 35 k.p.a. i z tej przyczyny należało uznać, że przedmiotem skargi J. L. jest bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku z dnia 26 kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy Al. [...], pomimo że skarżąca wskazuje w swej skardze również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2011/19 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 listopada 2018 r., która z kolei uchylała decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r. nr 610/GK/DW/2012, organ był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku K. P. z dnia 26 kwietnia 1948 r. i zakończenia jej w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest przedmiotem sporu między stronami, że w niniejszej sprawie decyzja kończąca postępowanie nie została wydana, mimo że upłynął termin do załatwienia sprawy określony w przytoczonych wyżej przepisach k.p.a. Organ nie wydał również postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z tej przyczyny zasadne okazało się zobowiązanie organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku w określonym przez Sąd terminie, tj. w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, termin ten jest z jednej strony wystarczający, a z drugiej strony niezbędny do zgromadzenia przez organ koniecznego do ostatecznego załatwienia sprawy materiału dowodowego. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W sprawie z wniosku K. P. z dnia 26 kwietnia 1948 r. została, jak już wskazywano, wydana decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2012 r., która jednak została uchylona przez organ odwoławczy. Od wydania wyroku NSA z dnia 12 września 2019 r. kończącego postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie upłynęło prawie 3 lata, jednak w tym czasie organ nie doprowadził do zakończenia sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, organ jako zasadniczą przyczynę niepodejmowania czynności w sprawie uznał okoliczność, że akta własnościowe zostały przekazane do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. W ocenie Sądu, brak jest przeszkód, aby organ, dążąc do jak najszybszego załatwienia sprawy, zwrócił się do Komisji o wypożyczenie akt w celu podjęcia niezbędnych czynności. Z tej możliwości organ jednak nie skorzystał, co doprowadziło do trwającej ponad 2,5 roku zwłoki w załatwieniu sprawy. Powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, podejmowane w sprawie czynności procesowe, w postaci zwrócenia się do Sądu Rejonowego dla W. o przekazanie odpisu testamentu G. L.; do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy [...] o nadesłanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej rozbudowy [...] oraz do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przekazanie kopii decyzji o wpisaniu budynku [...] do rejestru zabytków, nie świadczą zdaniem Sądu, że organ w sposób skuteczny i efektywny prowadził postępowanie dowodowe i nie usprawiedliwiają tak znacznego przekroczenia terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Należy również zwrócić uwagę, że skoro w 2012 r. wydano już decyzję w tej sprawie, to oznacza, że część niezbędnego do jej załatwienia materiału dowodowego została uprzednio zgromadzona, zaś organ w ponownie prowadzonym postępowaniu był zobligowany przede wszystkim do uwzględnienia wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 14 listopada 2018 r., co niewątpliwie powinno mieć wpływ na długość prowadzonego postępowania administracyjnego. Na ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, miało również wpływ nieuwzględnienie przez Prezydenta m.st. Warszawy wskazań zawartych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 maja 2021 r., w którym SKO wyznaczyło Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący dwa miesiące od dnia otrzymania tego postanowienia. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 11 maja 2021 r., a zatem termin w nim wyznaczony upłynął w dniu 12 lipca 2021 r. (poniedziałek). Uchybienie terminowi wyznaczonemu przez organ wyższego stopnia wynosi zatem ponad rok, co świadczy o tym, że postanowienie z dnia 6 maja 2021 r. zostało w istocie przez Prezydenta m.st. Warszawy zignorowane. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły natomiast okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny, natomiast ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy, pozostawiona została uznaniu sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Z tej przyczyny Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.