I SAB/Wa 279/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi F. W. i K. W. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej 1. zobowiązuje Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania wniosku F. W. i K. W. z 12 maja 2016 r. o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska pn. "[...]" nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie Mazowieckiemu grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz F. W. i K. W. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 16 października 2023 r. F. W. i K. W. (dalej również jako "skarżący") złożyli skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpoznaniu wniosku skarżących z 12 maja 2016 r. o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska p.n. "[...] nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 – 3 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, a także art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak poinformowania przez organ o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz podania przyczyn tej zwłoki. Powołując się na powyższe wnieśli o zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 złotych oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niniejsza sprawa jest rozpoznawana przez Wojewodę ponownie po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji z 1 lipca 2021 r. Skarżący wskazali, że organ co najmniej od 20 kwietnia 2022 r. nie podjął żadnych merytorycznych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, dodatkowo przekroczył w sposób rażący ustawowe terminy do rozpoznania sprawy. Wskazali, że pomimo podjętych przez nich prób uzyskania informacji dotyczących stanu sprawy Wojewoda nie udziela żadnych informacji choć postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r. został zobowiązany przez organ wyższej instancji do udzielenia wyjaśnień oraz rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w terminie pięciu miesięcy, który już minął. W ocenie skarżących, na drastyczność opisanego naruszenia wskazuje również to, że po przekroczeniu wyznaczonego przez siebie terminu na rozpoznanie sprawy, tj. 31 lipca 2022 r., organ wojewódzki nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., to jest nie zawiadomił skarżących o zwłoce wraz z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zapadły już dwie decyzje organu pierwszej instancji, które następnie były uchylane przez organ odwoławczy, a sprawa była organowi pierwszej instancji przekazywana do ponownego rozpoznania. Wojewoda przywołał czynności podejmowane w sprawie po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji z 1 lipca 2021 r. oraz podniósł, że w dniu 23 października 2023 r. poinformował strony postępowania, że nowy termin rozpatrzenia sprawy został ustalony na 29 lutego 2024 r. ze względu na konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego oraz dużą ilość spraw z zakresu stwierdzenia niepodlegania nieruchomości ziemskich pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności odnosząc się do zawartego w piśmie procesowym organu z 29 grudnia 2023 r. wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie Sąd wskazuje, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."). Powołany przepis pozwala na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do kwestii merytorycznych Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpoznaniu wniosku F. W. i K. W. z 12 maja 2016 r. o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska p.n. "[...]" nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowa sprawa jest przez organ prowadzona ponownie po uchyleniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 20 października 2021 r. wydanej uprzednio w sprawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 1 lipca 2021 r. i przekazaniu organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, powinien ocenić czy załatwiając sprawę organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej jako: "k.p.a." Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że wystąpiły w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem, że dotychczas nie został rozpoznany wniosek F. W. i K. W. z 12 maja 2016 r. o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska p.n. "[...]" nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, po wyeliminowaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 20 października 2021 r. wydanej uprzednio w tym przedmiocie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 1 lipca 2021 r. i przekazaniu organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Od uzyskania zaś waloru ostateczności przez decyzję Ministra rozpoczął swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin w jakim organ zobowiązany był do rozpoznania powyższego wniosku. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na uwadze realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Z akt administracyjnych wynika, że po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji Wojewody Mazowieckiego z 1 lipca 2021 r. akta sprawy zostały zwrócone organowi pierwszej instancji w dniu 15 grudnia 2021 r. Od tego momentu rozpoczął swój bieg określony w art. 35 § 3 in fine k.p.a. termin w jakim organ zobowiązany był do podjęcia w niej stosownego rozstrzygnięcia. Tymczasem pomimo upływu ponad dwóch lat Wojewoda Mazowiecki nie podjął merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że po otrzymaniu akt sprawy od organu odwoławczego w dniu 15 grudnia 2021 r. organ wojewódzki pierwsze czynności w sprawie podjął w dniu 14 kwietnia 2022 r. i 16 maja 2022 r., a więc po upływie ponad czterech miesięcy. Następnie przez rok i pięć miesięcy Wojewoda nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności w sprawie. Dopiero w dniu 23 października 2023 r., co nastąpiło już po otrzymaniu ponaglenia skarżących z 11 października 2023 r., Wojewoda zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o nadesłanie kopii cyfrowej Planu parku wraz z fotografiami plenerowymi. W tym samym dniu organ wezwał pełnomocnika skarżących do sprecyzowania wniosku i dostarczenia dodatkowej dokumentacji, a także poinformował strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 29 lutego 2024 r. W opisanych okolicznościach nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu, działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, prowadziłaby do obejścia jednej z naczelnych zasad k.p.a., to jest zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w art. 12 k.p.a. Przy tym pamiętać trzeba, że art. 35 i art. 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario, nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu nie zmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Opisane wyżej okoliczności stanu faktycznego, w tym długotrwałość poszczególnych okresów bezczynności oraz podejmowanie czynności procesowych dopiero w następstwie ponagleń stron, uzasadniają również, zdaniem Sądu, uwzględnienie wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy grzywna w wysokości 2.000 złotych stanowić będzie kwotę adekwatną do stopnia zaniedbania organu oraz spełni swoją funkcję represyjno - dyscyplinującą, skutecznie oddziałując na organ. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.