I SAB/Wa 256/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego A. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. S. (dalej jako "skarżący") pismem z 6 maja 2019 r., uzupełnionym w dniu 12 lipca 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 1986 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wyrokiem z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2468/16 oraz wydane wcześniej w sprawie decyzje Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W maju 2018 r. akta sprawy Sąd zwrócił do organu, zaś w dniu 23 sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o podjęcie czynności. W odpowiedzi z 17 września 2018 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków wniosku poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w sprawie. Dokument pełnomocnictwa złożono w dniu 27 września 2018 r. Pismem z 4 października 2018 r. organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu, poinformował o możliwości składania dodatkowych wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym. Wskazał również, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 30 listopada 2018 r. W piśmie z 7 stycznia 2019 r. termin ten przedłużono do 31 marca 2019 r. Z uwagi na dalszą opieszałość organu, pismem z 5 lutego 2019 r. skarżący wystąpił z ponagleniem, jednak do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji, ani też nie wskazał nowego terminu zakończenia postępowania. W tej sytuacji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2019 r. zakończył przedmiotowe postępowanie i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1986 r. Brak załatwienia sprawy w ustawowym terminie organ uzasadnił skomplikowanym i złożonym jej charakterem, wymagającym prowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego oraz wnikliwej analizy obszernego materiału dowodowego. Rozpatrzenie niniejszej sprawy wymagało również analizy innych postępowań toczących się w tym samym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, czy też przewlekłości organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej, bądź przewlekłości postępowania, staje się bezprzedmiotowe. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może bowiem zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 1986 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ ww. decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku, nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oczywiste jest bowiem, że organ sprawę już załatwił. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem akta administracyjne wraz z odpisem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17 uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2468/16 oraz uprzednio wydane w sprawie decyzje Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. i Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wpłynęły do organu w dniu 30 maja 2018 r., a zatem od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do ponownego rozpatrzenia sprawy. Po otrzymaniu ww. akt, organ podjął zaledwie jedną czynność zmierzającą do uzupełnienia materiału dowodowego, bowiem w dniu 6 grudnia 2018 r. wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. o nadesłanie informacji dotyczących innych prowadzonych przez ten urząd postępowań o podobnej tematyce. Poza tym dwukrotnie poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (najpierw do 30 listopada 2018 r., a następnie do 31 marca 2019 r.). Takie działanie, nawet biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy wskazuje, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak podejmowania przez znaczny okres działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 K.p.a. Jednocześnie w ocenie Sądu, z uwagi na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek wszczynający postępowanie, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnił wniosku o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazał jaką szkodę poniósł w związku z przewlekłym prowadzeniem niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.