I SAB/Wa 246/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. P., A. P., E. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz K. P., A. P., E. P. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

K. P. i E. P. (dalej też jako Skarżący) w piśmie z dnia 12 września 2023 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położonej w W. Skarżący zarzucili Prezydentowi rażące naruszenie art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, a także art. 36 § 1 KPA poprzez brak poinformowania stron przez Organ o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz podania przyczyn tej zwłoki. Jak podnieśli Skarżący, wspomniane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. jako hip. [...]. Decyzją z dnia [...] września 1969 r. o znaku [...] Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekł o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego do ww. gruntu. Nadto w dniu 9 kwietnia 1992 r. T.P., A.P. i E.P. zwrócili się o wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z relacji Skarżących wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. o nr [...] stwierdziło w części nieważność decyzji z dnia [...] września 1969 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekającej o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego, w konsekwencji do rozpoznania pozostaje wciąż wniosek z dnia [...] maja 1945 r. w części, w której stwierdzona została nieważność decyzji. Mając na uwadze, że postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej wciąż pozostawało nierozpoznane, pełnomocnik Wnioskodawców w dniu 10 stycznia 2023 r. złożył ponaglenie na bezczynność Prezydenta [...], kierując je do Wojewody [...]. Prezydent w piśmie stanowiącym odpowiedź na ponaglenie wyjaśnił m.in., że w niniejszej sprawie wystąpiła konieczność zlecenia opracowania geodezyjnego polegającego na naniesieniu granic dawnej nieruchomości hipotecznej w obecne działki ewidencyjne oraz że w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wystąpił do Archiwum Państwowego w W., Wydziału Architektury i Budownictwa oraz Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, Biura Architektury i Planowania Przestrzennego oraz do Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami. Prezydent wyznaczył również nowy termin załatwienia sprawo na dzień 31 marca 2022 r. Jednak, jak podnieśli Skarżący Prezydent nadal nie rozpoznał sprawy we wskazanym terminie, a ponadto nie poinformował stron o niezałatwieniu sprawy w terminie w trybie określonym w art. 36 k.p.a., nie wskazał także powodów zwłoki. Złożone ponaglenie okazało się uzasadnione, co stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (któremu Wojewoda ponaglenie przekazał zgodnie z właściwością) postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r., [...] wyznaczając jednocześnie dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 14 lipca 2023 r. Następnie pismem z dnia 11 lipca 2023 r., Prezydent poinformował Wnioskodawców, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w sprawie wystąpił do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami, a także do Sądu Rejonowego dla [...] IX Wydział Ksiąg Wieczystych o udzielenie informacji odnośnie wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto Prezydent poinformował o zmianie przewidzianego terminu zakończenia postępowania na dzień 30 września 2023 r. W ocenie Skarżących nie ulega wątpliwości, że Prezydent przekroczył termin przewidziany na rozpoznanie sprawy kilkukrotnie, również uchybiając terminowi wskazanemu przez organ wyższej instancji. Jak podkreślili w rzeczywistości Prezydent od dnia wystosowania do stron pisma z dnia 20 stycznia 2023 roku nie podął żadnych merytorycznych czynności w sprawie. Skarżący stanęli również na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy, stan bezczynności organu administracji spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji Skarżący zwrócili się do Sądu o: 1. zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych. Prezydent w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Tytułem wprowadzenia przypomnieć należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14). Terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym regulowane są przepisami art. 35-36 k.p.a. I tak zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Doprecyzowaniem tego przepisu jest art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stan bezczynności ma charakter obiektywny i będziemy mieli z nim do czynienia zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, jak i wówczas, gdy dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, ale nie załatwił sprawy w tym terminie, czy też nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 lub sąd administracyjny na podstawie art. 149 p.p.s.a. O bezczynności można mówić wówczas, gdy w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a., ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Co istotne ustawodawca wyposażył strony postępowania administracyjnego w instrumenty służące dyscyplinowaniu organu, którego działanie ma charakter opieszały, bądź spowodowało powstanie stanu bezczynności. W przypadku gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie przysługuje prawo do wniesienia ponaglenia, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Obok instytucji ponaglenia stronie przysługuje też stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę taką, jak wynika ze wspomnianego przepisu, można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zasadniczym warunkiem skuteczności skargi jest zatem wyczerpania administracyjnych środków zaskarżenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), polegających na złożeniu ponaglenia. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym jednolicie, że to następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Jak wynika z akt sprawy, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. o nr [...] o stwierdzeniu w części nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] września 1969 r., nr [...] o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] ozn. jako hip. [...] została doręczona Prezydentowi w dniu 29 lipca 2021 r. (k. 33 akt administracyjnych). Z kolei pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. (złożonym Prezydentowi w dniu 24 kwietnia – k. 45 akt administracyjnych) Skarżący zawrócili się o niezwłoczne załatwienie sprawy, która niejako "odżyła" na skutek decyzji nieważnościowej Kolegium. Nie ulega przy tym wątpliwości, że od dnia doręczenia Prezydentowi decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2021 r. o nr [...] do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi Prezydent nie rozpoznał sprawy dotyczącej przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. jako hip. [...] spadkobiercom dawnych właścicieli tej nieruchomości. Taka decyzja ozn. nr [...] została wydana dopiero w dniu 7 grudnia 2023 r. i przesłana do Sądu przy piśmie Prezydenta z dnia 12 grudnia 2023 r. (k. 23 akt sądowych), nie ma przy tym jednak dowodu potwierdzającego jej doręczenie stronom. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność lub przewlekłość organu (por. w postanowieniu NSA z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. w wyrokach NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17 i z dnia 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19). Skarga rozpoznawana przez Sąd jest zatem dopuszczalna, została ona bowiem wniesiona w dniu 18 września 2023 r., a zatem na blisko trzy miesiące przed wydaniem decyzji przez Prezydenta. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość, jak ma to miejsce w rozstrzyganej sprawie, nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (lub przewlekłego postępowania). Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do wydania decyzji i konieczności umorzenia postępowania nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dokonując oceny efektywności postępowania Prezydenta w sprawie dotyczącej przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. jako hip. [...] w tych graniach Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż Prezydent doprowadził w tym postępowaniu do powstania stanu bezczynności. Trzeba zauważyć, że decyzja o stwierdzeniu w części decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] września 1969 r., nr [...] o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] ozn. jako hip. [...] została doręczona Prezydentowi w dniu 29 lipca 2021 r. Mając na uwadze ustalone kodeksowo, maksymalne terminy załatwienia sprawy, przy założeniu, że sprawa ta niewątpliwie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i mogła zostać zakwalifikowana, jako sprawa o charakterze szczególnie złożonym, należy stwierdzić, że jej załatwienie powinno nastąpić w terminie do dnia 29 września 2021 r. zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. Jak ustalił Sąd Prezydent w tym terminie nie załatwił sprawy, nie wystosował też do stron zawiadomienia, w którym stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., poinformował o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Już z tego względu skargę na bezczynność Prezydenta należało uznać za zasadną. To determinowało po stronie Sądu obowiązek dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić więc warto, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., I OSK 2051/22, LEX nr 3557300). Taka sytuacja – w ocenie Sądu – zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie prowadzone przez Prezydenta trwało blisko dwa i pół roku. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] została doręczona Prezydentowi w dniu 29 lipca 2021 r., zaś decyzję kończącą postępowanie w pierwszej instancji Prezydent wydał dopiero w dniu 7 grudnia 2023 r. Prezydent znacznie przekroczył więc termin załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a., a dyspozycję art. 36 § 1 k.p.a., zastosował dopiero w piśmie z dnia 11 lipca 2023 r. (k. 120 akt administracyjnych). To w ocenie Sądu uzasadniło stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie Sąd dostrzegł, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez Prezydenta miało zauważalny, wręcz jaskrawy charakter, to jednak wobec braku wniosku Skarżących w tym przedmiocie, odstąpiono od wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący nie oczekiwali też przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej. Kończąc należy zaś dodać, że w sytuacji, kiedy po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania podmiot zobowiązany załatwi sprawę i dokona czynności, co do których prowadził postępowanie w sposób przewlekły, zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W takim wypadku, gdy sprawa de facto została już załatwiona, nie można już zobowiązać organu do czynności, która została w momencie orzekania dokonana.