I SAB/Wa 216/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę.

Pismem z [...] lipca 2020 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2020 r.) B. S. wniosła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ od kilku lat rażąco narusza przepisy postępowania, gdyż nie załatwia sprawy zgodnie z terminami określonymi w k.p.a. W skardze wniosła o wyznaczenie Ministrowi Rozwoju 14-dniowego terminu do zakończenia prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, orzeczenie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej przez przepisy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddaleniem, podnosząc, że postępowania w sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 3 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekle prowadzonego postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 wymienionej ustawy, ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa. Bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przejawia się w niewydaniu przez organ, mimo ciążącego na nim obowiązku załatwienia określonego rodzaju spraw zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą, przewidzianego prawem rozstrzygnięcia lub niepodejmowaniu czynności w sprawie w terminie do tego wyznaczonym. Bezczynność polega na tym, że organ nie dokonuje żadnych czynności w sprawie a także, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z bezczynnością mamy również do czynienia, gdy organ prowadząc postępowanie nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji (postanowienia) ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 27/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 93/16, dostępne jw.). W kontekście powyższego należy zauważyć, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zawieszone przed wniesieniem skargi postanowieniem Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. O fakcie tym w dacie wnoszenia skargi wiedziała skarżąca, co wynika wprost z treści skargi. W ocenie Sądu, wskazana okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, a samego okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie nie ulega więc wątpliwości, że z uwagi na postanowienie o zawieszeniu postępowania – na dzień wyrokowania nie można było stwierdzić bezczynności organu. W razie zawieszenia postępowania nie można bowiem zarzucić skutecznie organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie przewlekłości prowadzonego postępowania lub bezczynności (por. wyroki NSA: z 29 listopada 2007 r., II OSK 1380/07 oraz 8 listopada 2013 r., II OSK 1735/13 – dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawieszenie postępowanie nie kończy co prawda sprawy administracyjnej, jednakże wejście do obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania powoduje, że organ nie pozostaje od tego momentu w bezczynności. Podjął bowiem działania (wydał akt administracyjny), aczkolwiek nie taki, jakiego oczekiwała strona. W sprawie niniejszej zawieszenie postępowania oznacza, że postępowanie główne nie może zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji. Wstrzymanie dalszego biegu postępowania oznacza, że organ nie ma podstaw do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie, jeżeli wpierw nie podejmie – w drodze postanowienia - zawieszonego uprzednio postępowania. Skoro zatem organ w trakcie zawieszenia nie może wydać rozstrzygnięcia co do istoty, nie może również pozostawać w bezczynności, a sąd administracyjny nie może w tej sytuacji zobowiązywać organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 763/07). Godzi się również wskazać na pogląd wyrażony w wyroku z 20 kwietnia 1999r., sygn. akt IV SAB 199/98, LEX nr 48746, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " rozpatrując skargę na bezczynność organu, Sąd nie jest uprawniony do przeprowadzania kontroli zasadności zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania formalnie przerywa bezczynność organu, gdyż zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego". W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że postanowienie o zawieszeniu podlega osobnemu zaskarżeniu, w związku z tym badanie kwestii zasadności zawieszenia postępowania w sprawie skargi na bezczynność nie jest celowe, gdyż wykracza poza przedmiot postępowania sądowego w sprawie bezczynności. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 1735/13) . W przypadku skargi na bezczynność sąd nie był władny dokonać oceny prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są bowiem odrębnymi i wzajemnymi wykluczającymi się instytucjami prawa procesowe. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.