I SAB/Wa 212/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2022 r. sprawy ze skargi W.K., A.K., B.K. i J.K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1955 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz W.K., A.K., B.K. i J.K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W. K., A. K., B. K. i J. K. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 25 listopada 1955 r., nr , MT-7727/1/55 oraz utrzymanego nim w nocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 15 września 1955 r., nr ST/TN-15P/64/55 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...][...], ozn. hip. [...]. Skarżący zarzucili organowi rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy - art. 35 § 1 i 3 kpa i art. 36 § 1 kpa oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 kpa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do wydania aktu (decyzji) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń, w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podali, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń złożyli 12 grudnia 2017 r. Pismem z 21 lipca 2021 r. skarżący uzupełnili materiał dowodowy w zakresie postanowień spadkowych po E. Z. i T. K. Nie było więc przeszkód do rozpoznania sprawy, przy czym wg. skarżących sprawa powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 kpa). Pismem z 30 lipca 2021 r. Minister poinformował skarżących, że sprawa zostanie załatwiona do 29 października 2021 r. Jednakże postępowanie nie zostało zakończone ani w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Skarżący zarzucili, że organ nie zawiadomił ich o przyczynach zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący podali, że 24 marca 2022 r. wystosowali ponaglenie, jednakże organ nie załatwił niezwłocznie sprawy, ani też nie poinformował ich o rozpatrzeniu ponaglenia. Skarżący podnieśli, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 9 marca 2022 r. nie stanowi załatwienia sprawy, która powinna zostać zakończona decyzją administracyjną, pozwalającą za zweryfikowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym ewentualnego zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 1491). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister wyjaśnił, że po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń przystąpił do jego analizy. Podał, że w trakcie prowadzonego postępowania zwracano się do różnych organów administracji publicznej o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości, do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa VII Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadesłanie kart księgi hipotecznej z ostatnim wpisem własności przed przejściem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a także do stron postępowania o nadesłanie stosownych dokumentów spadkowych, celem prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania. Ponadto kierowano pisma do stron postępowania, zgodnie z art. 36 § 2 kpa (ostatnie pismo z 30.07.2021 r. z przewidywanym terminem rozstrzygnięcia do dnia 29.10.2021 r.). Minister wskazał, że 10 sierpnia 2021 r. została sporządzona opinia geodezyjna. Następnie organ przystąpił do weryfikacji stron postępowania, w tym do sprawdzenia księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz ksiąg lokalowych. Minister podał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa, a zatem z dniem 16 września 2021 r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej. Tym samym postępowanie w sprawie zostało zakończone, o czym pełnomocnik skarżących został poinformowany pismem z 9 marca 2022 r. Minister dodał, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Organ podkreślił, że zasada szybkości postępowania nie jest zasadą nadrzędną w stosunku do innych zasad postępowania wymienionych w kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kpa stan bezczynności występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Przenosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Minister nie rozpoznał dotychczas wniosku z 12 grudnia 2017 r. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że waloru decyzji załatwiającej indywidualną sprawę administracyjną, o której mowa w art. 104 kpa w zw. z art. 1 pkt 1 kpa nie ma pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 9 marca 2022 r. informujące o umorzeniu z mocy prawa postępowania nieważnościowego. Pismo to odwoływało się do art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Jeżeli, zdaniem organu nadzoru, w sprawie nastąpił z mocy prawa skutek umorzenia postępowania nieważnościowego (czego w niniejszej sprawie Sąd nie ocenia), to należy skonkretyzować sytuację prawną stron poprzez wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie nieważnościowe. Zważyć należy, że w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu "umorzenie z mocy prawa" o którym mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem administracyjnym, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20 wyjaśnił, że jakkolwiek umorzenie to nastąpiło z mocy samego prawa (ze względu na art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r.) to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa. Skoro organ nie wydał decyzji w sprawie, to zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony. Jak wyżej zaznaczono skutkuje to zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku i wyznaczeniem mu miesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt 1 sentencji). Jest to realny termin na rozpoznanie wniosku, bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron postępowania. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Po wpłynięciu wniosku organ pierwszą czynność podjął dopiero po ośmiu miesiącach, zwracając się pismem z 8 sierpnia 2018 r. do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa o nadesłanie kopii karty hipotecznej z ostatnim wpisem w dziale II księgi wieczystej. Następnie w 2018 r. organ podejmował konieczne czynności w sprawie. Pismem z 20 grudnia 2018 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżących o nadesłanie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po E. Z. Postanowienie to zostało złożone przez pełnomocnika skarżących przy piśmie z 26 lipca 2021 r.. Jednakże od 20 grudnia 2018 r. do 26 lipca 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, a także nie zawiesił postępowania. Kolejne czynności podjął dopiero 30 lipca 2021 r. Organ nie dochował także wskazanego przez siebie terminu załatwienia sprawy. Z powyższych przyczyn uznać należy, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.