I SAB/Wa 185/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. od pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] czerwca 2020 r. A. M., prezentowana przez adw. Z. C., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania z odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie podlegania określonych w niej nieruchomości położonych w miejscowości [...], gm. [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). W motywach skargi A. M. (będąca jedną z inicjatorek postępowania w sprawie niepodlegania nieruchomości pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej) wskazała, że o wniesieniu przez Starostę [...] odwołania od wydanej w sprawie w pierwszej instancji decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r, strony poinformowane zostały pismem z [...] kwietnia 2019 r. Odwołanie to jednak do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpatrzone, a organ, mimo wniesionego ponaglenia, nie podejmuje w tej sprawie czynności. Tymczasem rozpatrywanie czterostronicowego odwołania od niewiele obszerniejszej decyzji przez rok narusza w jej ocenie wynikający z art. 6 EKPCz standard, tj. prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. W związku z czym wnosi o: stwierdzenie, że w postępowaniu doszło o przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca od doręczenie orzeczenia Sądu oraz zasadzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że w dotychczasowej korespondencji z pełnomocnikiem strony zostało wyjaśnione, iż przesunięcie terminu zakończenia postępowania spowodowane jest duża liczbą tego rodzaju spraw wpływających do organu oraz koniecznością rozpoznawania ich według kolejności wpływu. Liczba wpływających spraw jest natomiast okolicznością od niego niezależną. Spowodowana zatem tymi okolicznościami zwłoka nie jest, po myśli art. 35 § 5 k.pa., wliczana do terminów załatwienia spraw. Minister zwracał nadto uwagę, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wbrew bowiem temu co twierdzi skarżąca, poinformował strony o przyczynach zwłoki i wyznaczył nowy termin zakończenia postepowania – do 30 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, gdyż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznaje odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. w sposób przewlekły. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Realizacja tej zasady wymaga zatem bez wątpienia właściwej koncentracji czynności dowodowych, których podejmowanie powinna następować bez zbędnej zwłoki. Przewlekłość postępowania administracyjnego (będąca przejawem braku realizacji ww. zasady) ma zaś miejsce, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zachodzi zatem wówczas gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, co jest efektem nieadekwatnej koncentracji czynności dowodowych ze strony organu, bądź podejmowania czynności nie mających znaczenia z punktu widzenia celu postępowania. Przy czym - co warto podkreślić - w odróżnieniu od bezczynności, która jak stanowi art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisie szczególnym, ani w terminie wskazanym w art. 36 k.p.a., przewlekłość postępowania administracyjnego zachodzi gdy w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uzasadnienie do uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19). W tym stanie rzeczy wyznaczenie dodatkowego terminu zakończenia postępowania na zasadach art. 36 § 1 k.p.a., który to termin w dacie wnoszenia skargi jeszcze nie ekspirował - na co powołuje się w odpowiedzi na skargę Minister- nie jest okolicznością, która dla stwierdzenia przewlekłości miałaby istotne znaczenie. Świadczy jedynie o niepozostawaniu wówczas w stanie bezczynności. Nie są także przeszkodą do stwierdzenia prowadzenia postępowania w sposób przewlekły obiektywnie weryfikowalne okoliczności rzutujące na tempo procedowania sprawy, takie jak: znaczna liczba równolegle prowadzonych przez organ postępowań, niedobory kadrowe, czy skomplikowana materia w jakiej będzie on orzekał. Mają one natomiast znaczenie przy ocenie czy stwierdzona opieszałość była efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), czy też nie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zainicjowanej odwołaniem Starosty [...] z 1 kwietnia 2019 r., zgodzić się przyjdzie ze skarżącą, że sytuacja, gdzie przez przeszło rok Minister nie podejmuje żadnych czynności ukierunkowanych na jej załatwienie, a swoją aktywność ogranicza wyłącznie do dwukrotnego przedłużenia, na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a., zakończenia postępowania - początkowo wyznaczonego do 31 grudnia 2019 r., a następnie do 30 czerwca 2020 r. – jest zaprzeczeniem zasady szybkości postępowania. Zwłaszcza, że na obecnym etapie jej procedowania, wina ona być co do zasady załatwiona w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania (art. 35 § 3 in fine k.p.a.) – co w tym przypadku, zważywszy na datę wpływu odwołania do organu wojewódzkiego (4 kwietnia 2019 r.), prowadzi do wniosku, że powinno to nastąpić do 4 maja 2019 r. Zasadnie zatem skarżąca zarzuca Ministrowi, że przy rozpatrywaniu odwołania dopuścił się on przewlekłości, co obliguje Sąd do skonstatowania tego faktu, wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art.149 § 1a p.p.s.a.) Mimo jednak tak długiego procedowania sprawy i braku podejmowania w tym czasie ukierunkowanych na jej załatwienie czynności procesowych, nie ma w ocenie Sądu wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że opieszałość ta jest efektem naruszenia przez Ministra zasad ogólnych procedury administracyjnej w stopniu rażącym. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy była nie tylko znaczna, ale przede wszystkim wynikała z intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, tj. celowego unikania podejmowania decyzji mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Takiej intencjonalnej obstrukcji procesowej ze strony organu stwierdzić w sprawie nie sposób. Jak już to zostało zasygnalizowane, a na co zwracał uwagę także Minister w odpowiedzi na skargę, zasadnicza przyczyna zwłoki wywołana była znaczną liczbą spraw wpływających do organu oraz przyjętą regułą ich rozpoznawania zgodnie z kolejnością wpływu, co przy ograniczeniach kadrowych w urzędzie go obsługującym bezpośrednio rzutowało na tempo prowadzenia poszczególnych postępowań. Nie sposób także abstrahować od skomplikowanej materii sprawy w jakiej organ centralny będzie władczo rozstrzygał, wynikającej przede wszystkim z jej kontekstu historycznego. Zasadnicze wszak elementy stanu faktyczno-prawnego istotne dla wydania decyzji odnoszą się do stanu jaki istniał na objętej postępowaniem nieruchomości ziemskiej w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc przeszło 70 lat temu. Obowiązek zaś prawidłowego zrekonstruowania przez Ministra na tę datę stanu faktycznego sprawy, nie zostaje uchylony z tego powodu, że określone ustalenia w tym aspekcie poczynił już organ pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze nie ogranicza się bowiem li tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej i podniesionych w środku odwoławczym zarzutów. Stąd fakt, że odwołanie nie jest obszerne - na co zwraca uwagę skarżąca – w żaden sposób nie determinuje oceny stanu skomplikowania sprawy administracyjnej, w której kwestionowana nim decyzja została wydana i w której organ odwoławczy podejmie ostateczne rozstrzygnięcie. Wyznaczając termin (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu organowi akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd uwzględnił wspomniany wyżej skomplikowany, historyczny charakter sprawy rozstrzyganej na gruncie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z tych względów ocenił, że rozsądnym i realnym terminem w jakim możliwe będzie zakończenia postępowania jest termin dwumiesięczny, a nie jak oczekiwała skarżąca miesięczny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z klei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.