I SAB/Wa 180/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 10 sierpnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. H., I.R. i J. R. na bezczynność Wojewody [....] w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość nie podlegała działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] czerwca 1996 r. o stwierdzenie, że nieruchomość pn. " [...]", w części o powierzchni [....] ha nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt. 1 wyroku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. H., I.R. i J. R. solidarnie 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] maja 2020 r. M. H., I. W. R. i J. W. R. (dalej jako skarżący) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Wojewody [...] (dalej jako organ) w rozpatrzeniu wniosku z 1996 r. w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość "[...]" nie podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit 3 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., poz. 10 nr 51, dalej jako dekret). W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 24 lat i dotychczas nie zostało zakończone, ostatnia aktywność organu miała miejsce w 2019 r. Brak działań organu godzi w zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Wniesiono o wyznaczenie organowi miesięcznego terminu na wydanie decyzji w sprawie, stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny organowi lub przyznanie każdemu ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 24.590,85 złotych oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z § 2 cyt. przepisu, obowiązek określony w § 1 ciąży na organie również wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu niniejszą skargę należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu, z uwagi na podniesione w niej zarzuty i tok postępowania przed organem. W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie, że nieruchomość "[...]" nie podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit 3 dekretu został złożony przez K. W. R. [...] czerwca 1996 r. Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że organ pierwszej instancji rażąco naruszył art. 7, 8, 11 i 107 § 3 kpa nie wyjaśniając podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, nie dokonując niezbędnej analizy materiału dowodowego oraz nie wyjaśniając w przekonujący sposób zasadności przesłanek którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wskazując na okoliczności wymagające wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji wskazał, że powinno zostać przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie, rozstrzygając wszelkie kwestie sporne występujące w sprawie i podnoszone przez strony postępowania oraz dokonać interpretacji przepisów dekretu w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Powyższą decyzję wraz z aktami sprawy organ I instancji otrzymał [...] grudnia 2018 r. Pismem z [...] stycznia 2019 r. organ zwrócił się o udzielenie informacji odnośnie księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości do Sądu Rejonowego dla [...]. Przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda zawiadomił strony, że przewidywany termin rozpatrzenia sprawy to 31 grudnia 2019 r. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na skutek wniesionego ponaglenia stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu niniejszej sprawy oraz zobowiązał organ I instancji do zakończenia postępowania do [...] marca 2020 r. O kolejne informacje organ występował przy pismach z [...] lutego 2020 r., [...] kwietnia 2020 r., [...] maja 2020 r., [...],[...],[...] i [...] czerwca 2020 r. oraz [...] i [...] lipca 2020 r. Pismem z [...] lipca 2020 r. organ zawiadomił strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wskazując [...] grudnia 2020 r Niewątpliwym jest, że organ dotychczas nie zakończył postępowania w sprawie pomimo upływu zarówno terminów przewidzianych w art. 35 kpa jak i terminu wyznaczonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nie odnotowano żadnych czynności w sprawie w okresie między [...] stycznia 2019 r. a [...] sierpnia 2019r., pierwsze zawiadomienie w trybie art. 36 kpa zostało skierowane do stron postępowania po upływie ponad pół roku od upływu terminu na załatwienie sprawy, a kolejne po upływie dalszych trzech miesięcy od upływu poprzednio wyznaczonego terminu. Oznacza to, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Art. 149 § 1a ppsa zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). W ocenie Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Należy zauważyć, że niniejsza sprawa ma skomplikowany i rozbudowany charakter, postępowanie dotyczy nieruchomości o powierzchni [...] ha na które składa się [...] działek ewidencyjnych. Organ wykazał znaczną aktywność po otrzymaniu postanowienia z [...] listopada 2019 r. Ponadto jako okres bezczynności organu nie może zostać uznany okres między [...] marca 2020 r. a [...] maja 2020 r. – z uwagi na brzmienie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875). Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny bądź o przyznanie sumy pieniężnej od organu. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżących w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 sentencji). O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z art. 202 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.