I SAB/Wa 169/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi Z. W., A. N. i D. DG S. K. Spółki Jawnej z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 20 kwietnia 2007 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy d. ul. [...] (ob. [...]) ozn. jako hip. "Tabela likwidacyjna wsi [...]", w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz Z. W., A. N. i D. DG S. K. Spółki Jawnej z siedzibą w [...] sumę pieniężną w kwocie po 500 (pięćset złotych) złotych dla każdej z tych osób; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Z. W., A. N. i D. DG S. K. Spółki Jawnej z siedzibą w [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z. W., A. N. i D. DG S. K. Spółka Jawna z siedzibą w G. pismem z [...] kwietnia 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. d. ul. [...] (ob. [...]) ozn. jako hip. "Tabela likwidacyjna wsi B. nr [...]". Skarżący zarzucili organowi nierozpatrzenie wniosku przez 12 lat, niezawiadamianie ich o niemożliwości załatwienia sprawy oraz niewyznaczanie nowych terminów wydania decyzji. W związku z powyższym skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy, stwierdzenie, że trwająca 12 lat przewlekłość organu rażąco narusza prawo, przyznanie skarżącym sumy pieniężnej rekompensującej zwłokę organu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji, a skarżący zostali poinformowani o podjętych czynnościach oraz o terminie zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 149 § p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, powinien ocenić, czy załatwiając sprawę organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Z przepisu art. 35 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 oraz wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a tym samym wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem bowiem pozostaje, że Prezydent [...] nie rozpoznał wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. d. ul. [...] (ob. [...]) ozn. jako hip. "Tabela likwidacyjna wsi B. nr [...]" oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. Powyższe skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie przedmiotowego postępowania. Zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie przedmiotowego postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, Z. W. pismem z [...] kwietnia 2007 r. zwróciła się do Prezydenta [...] z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy d. ul. [...] (ob. [...]) ozn. jako hip. "Tabela likwidacyjna wsi B. nr [...]". Pismem z [...] lipca 2007 r. Prezydent poinformował Z. W., że jej wniosek o przyznanie odszkodowania zostanie rozpatrzony po zakończeniu postępowania w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Kolejne czynności w sprawie organ podjął dopiero [...] lipca 2016 r., kiedy zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej B. w W. o udzielenie informacji i przesłanie dokumentów. Jednocześnie poinformował strony postępowania o aktualnym stanie sprawy oraz wskazał nowy termin rozpoznania sprawy na dzień [...] grudnia 2016 r. Następnie organ pismem z [...] lutego 2017 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o udzielenie informacji i nadesłanie dokumentów. Organ ponownie poinformował strony postępowania o aktualnym stanie sprawy oraz wskazał nowy termin rozpoznania sprawy na dzień [...] maja 2017 r. Pismem z [...] marca 2018 r. organ poinformował strony postępowania o konieczności sporządzenia opracowania geodezyjnego w sprawie. Opinia została sporządzona [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r., po wniesieniu przedmiotowej skargi, organ zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] i Archiwum Państwowego o nadesłanie dokumentów. Jednocześnie poinformował strony postępowania o aktualnym stanie sprawy oraz wskazał nowy termin rozpoznania sprawy na dzień [...] września 2019 r. Z akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku i nie zakończył sprawy. Analiza prowadzonego przez organ postępowania nie może prowadzić do wniosku, iż organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Od momentu złożenia wniosku w dniu [...] kwietnia 2007 r. do lipca 2016 r., a więc przez okres ponad 9 lat, organ pozostawał zupełnie bezczynny i nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Równolegle do postępowania odszkodowawczego, prowadzone było postępowanie dekretowe w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu przedmiotowej nieruchomości, które zostało zakończone decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Powyższe w żaden sposób nie usprawiedliwia jednak zachowania organu, gdyż mając ku temu usprawiedliwione podstawy, nie zawiesił postępowania odszkodowawczego, do czasu zakończenia mającego pierwszeństwo postępowania dekretowego, co skutkowałoby wstrzymaniem biegu terminów załatwienia zawieszonej sprawy, wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. (art. 35 § 5 k.p.a.). Z uwagi na powyższe kontroli sądu podlegał cały okres trwania postępowania odszkodowawczego, od momentu jego wszczęcia do dnia wyrokowania. Zachowanie organu od 2016 r. cechowało się z kolei brakiem podejmowania właściwie skoncentrowanych działań. Prezydent podejmował czynności w sprawie w dużych odstępach czasu. Co prawda informował strony o przyczynach nierozpoznania wniosku, jednak nie dotrzymywał kolejnych wyznaczonych przez siebie terminów załatwienia sprawy. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei, zaakceptowanie przez Sąd prowadzenia postępowania w sposób, który miał miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego określonej w art. 12 k.p.a. Pamiętać przy tym trzeba, że przepisy art. 35 i 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem właściwych działań organu w sprawie, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania, którego dopuścił się organ, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił wniosek skarżących, uznając, że żądanie przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uzasadnione. Przy czym Sąd stoi na stanowisku, że zasadne jest przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 500 złotych na rzecz każdego z trzech skarżących. W ocenie Sądu przyznanie przedmiotowej kwoty mogą uzasadniać jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak również obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz strony skarżącej, organ nie podejmie skutecznych działań prowadzących do załatwienia sprawy administracyjnej. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ nadal nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...] kwietnia 2007 r., a więc ponadto 12 lat temu oraz nie czynił odpowiednych działań w sprawie, zmierzających do jak najszybszego jej zakończenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).