I SAB/Wa 163/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Emilia Lewandowska sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. K. i I. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1954 r., nr [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. K. i I. K. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

S. K. i I. K., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1954 r., nr [...]. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych; Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu) S. K. i I. K. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1954 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania własności czasowej. Pismem z [...] września 2017 r. wnioskodawcy złożyli do Kolegium ponaglenie na bezczynność organu. Pismem z [...] października 2017 r. organ zwrócił się do Prezydenta [...] o przekazanie akt własnościowych nieruchomości oraz dokumentów geodezyjnych umożliwiających ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości, informując o tym wnioskodawców. Pismem z [...] stycznia 2018 r. wnioskodawcy złożyli kolejne ponaglenie na bezczynność organu. Pismem z [...] lutego 2018 r., w związku ze stwierdzeniem swojej niewłaściwości, Kolegium przekazało do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia w części dotyczącej dz. ew. nr [...] z obrębu [...], o czym organ poinformował wnioskodawców. Pismem z [...] marca 2018 r. S. K. i I. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1954 r. W skardze zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa polegające na znacznym przekroczeniu terminów rozpatrzenia sprawy pomimo złożenia przez skarżących dwukrotnego ponaglenia. Wobec powyższego, skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt, stwierdzenie że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 5000 zł, tj. kwoty nie wykraczającej ponad maksymalną kwotę sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż do tej pory organ nie rozpoznał sprawy, jak również nie powiadomił skarżących o przewidywanym terminie jej zakończenia. W rezultacie, od dnia wszczęcia postępowania ([...] sierpnia 2017 r.) do dnia złożenia skargi upłynęło już ponad siedem miesięcy, w trakcie których nie zapadła merytoryczna decyzja. Jedyne działanie organu w tym czasie - pismo z [...] października 2017 r. do Prezydenta [...] - podjęte zostało wskutek ponaglenia skarżących. Po uzyskaniu na przełomie października i listopada 2017 r. teczki własnościowej nieruchomości oraz dokumentów geodezyjnych organ bez przeszkód mógł podjąć czynności merytoryczne zmierzające do załatwienia sprawy, czego jednak nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, iż do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności właściwe są dwa odrębne organy administracji publicznej. Niedopuszczalnym jest zaś, aby w tej samej sprawie zapadły dwa różne rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, do którego został złożony wniosek, organem który powinien w pierwszej kolejności orzekać w sprawie powinien być Minister Infrastruktury. Przede wszystkim jest on właściwy do orzekania w stosunku do działki znacznie większej od dwóch działek stanowiących drogi. Poza tym, działka ta jest w użytkowaniu wieczystym, a konieczność zapewnienia ochrony interesu prawnego użytkownika wieczystego (w tym możliwość kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia) daje większą gwarancję prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Kolegium wskazało również, iż w sprawie zaszła konieczność ustalenia czy ma w niej zastosowanie ustawa z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Kolegium podniosło również, iż nie znajduje uzasadnienia w państwie prawa wyznaczanie organowi terminu załatwienia sprawy (a w istocie nakazanie jej załatwienia) w sytuacji, gdy w przypadku uchylenia takiej decyzji przez Komisję członkowie Kolegium ponoszą odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Wobec powyższego, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podnosi się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Zatem, aby wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, powinien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej jako "kpa". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej stwierdzić trzeba, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem bowiem pozostaje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozpoznało wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego oraz nie wydało rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. Wobec powyższego, zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenie przedmiotowego postępowania nieważnościowego bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu w dniu [...] sierpnia 2017 r. wniosku skarżących organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, a pierwszą czynność podjął dopiero [...] października 2017 r. po ponagleniu skarżących. Pomimo otrzymania akt własnościowych i dokumentacji geodezyjnej w końcu października 2017 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie przez kolejne cztery miesiące. Organ nie informował również stron o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia sprawy pomimo takiego obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa. W opisanych okolicznościach nie można zatem przyjąć, że Kolegium działało w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Prawie rocznej bezczynności organu w załatwieniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego nie mogą usprawiedliwiać przyczyny podniesione w odpowiedzi na skargę (konieczność wstrzymania się z orzekaniem do czasu rozstrzygnięcia przez inny organ co do części wniosku skarżących, wymóg ustalenia czy w sprawie znajdzie zastosowanie ustawa z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych, ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza członków Kolegium). Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei, akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, prowadziłaby do obejścia jednej z naczelnych zasad kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w art. 12 kpa. Przy czym pamiętać trzeba, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Podsumowując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie powołanego przepisu jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z kolei, suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Również i taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).