I SAB/Wa 160/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.

Pismem z 5 czerwca 2023 r. J. S. (dalej jako "skarżąca") złożyła skargę na Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent" lub "Organ") w sprawie przewlekłego rozpoznania wniosku z 10 października 2014 r. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]. Skarżąca dla uzasadnienia swojej skargi wskazała, że w postępowaniu dotyczącym ww. nieruchomości zostały złożone trzy wnioski, z których pierwszy został złożony w 1958 roku (o przyznanie prawa własności), kolejny w 1993 roku (ponownie o przyznanie prawa własności) i ostatni w 2014 roku (o odszkodowanie). Przy czym skarżąca jednoznacznie wskazała, że jej skarga dotyczy postępowania zainicjowanego wnioskiem z 10 października 2014 r. o wypłatę odszkodowania. Dalsza część skargi odnosi się bezpośrednio do uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2023 r., rozstrzygającego w przedmiocie wniesionego przez skarżącą pisma z 4 lutego 2023 r. zatytułowanego "zażaleniem na przewlekłość postępowania", w której skarżąca nie zgadza się z przywołanymi tamże twierdzeniami Kolegium. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Dla uzasadnienia tak wywiedzionego wniosku Prezydent wskazał na przebieg postępowania dotyczącego działki położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...]. W. S. wnioskiem z 26 marca 1958 r. zwrócił się o przyznanie prawa własności do wyżej wymienionej działki. Wniosek ten został ponowiony pismem złożonym w dniu 17 maja 1993 r. przez J. O. (obecnie J. S.). Postępowanie administracyjne, którego dotyczy wniesiona skarga, zainicjowane zostało wnioskiem J. O., S. O. oraz P.O. z dnia 10 października 2014 r. o przyznanie odszkodowania za wskazaną nieruchomość. Postępowanie odszkodowawcze zostało zawieszone z urzędu postanowieniem Prezydenta z dnia 8 grudnia 2020 r. nr [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 26 marca 1958 r. w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Organ przy tym wyjaśnił, że dopiero ostateczne zakończenie postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości będzie stanowić przesłankę do podjęcia postępowania o odszkodowanie. Wskazując na powyższe, Prezydent zwrócił uwagę na czynności które podejmował w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego, w szczególności wskazał na treść zleconego opracowania geodezyjnego według którego, w skład dawnej działki pochodzącej z nieruchomości hip. nr [...], wchodzą obecnie działki ewidencyjne: [...]. z obrębu [...]. Każda z wymienionych działek stanowi własność innego podmiotu, zatem koniecznym również było ustalenie wszystkich stron postępowania (w tym użytkowników wieczystych). Ponadto Organ wskazał, że w dniu 14 grudnia 2020 r. wezwał skarżącą do usunięcia rozbieżności w przedłożonym postanowieniu Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] z dnia [...] lutego 1977 r. sygn. akt [...]. Skarżąca wnioskiem złożonym 22 czerwca 2021 r. w Sądzie Rejonowym dla [...] zwróciła się o sprostowanie postanowienia sądu. Sprostowane postanowienie opatrzone datą [...] października 2022 r. skarżąca złożyła do akt postępowania toczącego się przed Prezydentem przy piśmie z dnia 3 listopada 2022 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Prezydent odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, wskazując na konieczność uprzedniego rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości. Kolejno Organ podejmował czynności związane m.in. z doręczeniem postanowienia do pozostałych stron (w tym jednej zamieszkałej w [...]), procedowaniem z zażaleniem wniesionym przez skarżącą do Kolegium, jak również zapewnieniem czynnego udziału pozostałym stronom w postępowaniu. Decyzjami z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Prezydent rozpoznał wniosek w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do przedmiotowego gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy przy rozpoznawaniu wniosku J. O., S. O. oraz P. O. z dnia 10 października 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], zatem ostatnio wskazany przepis znajduje zastosowanie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W świetle obowiązujących aktualnie przepisów skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Przypomnienia w tym miejscu wymaga, odnosząc się do skierowanego wobec Kolegium pisma z 4 lutego 2023 r. oznaczonego "zażaleniem na przewlekłość postępowania", a w którym to skarżąca zarzuciła właśnie przewlekłość postępowania, że w art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca") zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej wskazanej w art. 1 ustawy zmieniającej (zatem ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., przywoływanej dalej jako "k.p.a.") w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r. W art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej zastrzeżono, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (zatem p.p.s.a), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W konsekwencji wniesienie przez skarżącą pisma z 4 lutego 2023 r. do postępowania administracyjnego wszczętego przed dniem 1 czerwca 2017 r. wyczerpuje przesłankę wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). W szczególności wartym zaznaczenia jest, że pojęcie przewlekłości należy odnieść do sytuacji prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przy wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). W powołanym wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sąd ten wskazał że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu, charakteryzująca się nie wydaniem w terminie rozstrzygnięcia. Uwzględniając wyżej wskazane rozważania, podkreślenia wymaga że dokonywane w toku postępowania przez Prezydenta czynności w znakomitej większości związane były ze sprawą w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu. Trafnie bowiem zauważył organ, że dopiero ostateczne zakończenie postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości będzie stanowić przesłankę do podjęcia zawieszonego postępowania o wypłatę odszkodowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie władny był ocenić jedynie postępowanie dotyczące wniosku o wypłatę odszkodowania, takiej bowiem kontroli w swej skardze zażądała skarżąca. Poza oceną Sądu jest natomiast sprawność postępowania w odniesieniu do wniosku o zwrot nieruchomości. Przywołania w tym miejscu wymaga art. 103 k.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w tym kodeksie. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje więc możność powstania przewlekłości postępowania związanych z upływem terminu załatwienia sprawy. Postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest natomiast możliwe skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpatrzeniu sprawy dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub nie zostanie podjęte postępowanie (por. postanowienie NSA z 29 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 697/92, wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 22/23). Postępowanie odszkodowawcze zostało zawieszone z urzędu postanowieniem Prezydenta z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 26 marca 1958 r. w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Na gruncie przepisów p.p.s.a. brak jest także podstaw, aby w ramach skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Taka ocena dokonana przez Sąd w postępowaniu ze skargi prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest w takim postępowaniu niedopuszczalne. Prezydent wydał w dniu [...] czerwca 2023 r. decyzje o nr [...], którymi rozpoznał wniosek w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), to w aktach sprawy nadal brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Konsekwencją podjęcia wyżej wymienionych decyzji, a następnie ewentualnie stwierdzenia ich ostateczności, winno być podjęcie zawieszonego postępowania o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]. W razie zaistnienia okoliczności jaką jest zawieszenie postępowania administracyjnego, zatem wobec braku możliwości zarzucenia organowi administracji publicznej prowadzenia sprawy w sposób przewlekły, sąd administracyjny powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.