I SAB/Wa 157/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku B. M. i D. M. z dnia [...] października 2017 r. o wznowienie postępowania administracyjnego; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewoda [...] na rzecz D. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. (data prezentaty) D.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.S.[1] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie do Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2008 r. wpłynął wniosek M.S.[2] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.S.[1] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził, że M.S.[2] posiada prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.S.[1] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] października 2017 r. (data prezentaty) D.M. oraz B.M. wnieśli do [...] Urzędu [...] - na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa - o wznowienie postępowania administracyjnego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.S.[1] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zaś w dniu [...] listopada 2017 r. do [...] Urzędu [...] wpłynął kolejny wniosek – K.A. - również w sprawie wznowienia ww. postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. D.M. zwrócił się do Wojewody [...] z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie oraz jaki jest przewidywany termin jego zakończenia. Następnie pismem z [...] kwietnia 2018 r. wniósł do Wojewody [...] - na postawie art. 37 kpa - ponaglenie na bezczynność organu. Wojewoda [...] pismami z dnia [...] kwietnia 2018 r.: - zwrócił się z prośbą do Urzędu Gminy w [...] i [...] Urzędu [...] we [...] o przesłuchanie w charakterze strony postępowania K.A., D.M. oraz B.M.; - wezwał M.S.[2] w charakterze strony do złożenia zeznań. Zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. przekazał do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wraz z aktami sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...], uznał ponaglenie D.M. na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.S.[1] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, za zasadne i wyznaczył Wojewodzie [...] termin 6 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawi - liczony od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z zasadą legalności, sformułowaną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta odnosi się również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw administracyjnych. W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. koresponduje również z art. 12 k.p.a. i ustanowioną w nim zasadą szybkości i efektywności działania. W ocenie Ministra, organ wojewódzki w przedmiotowej sprawie nie prowadził postępowania w zgodzie ze standardami wskazanymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Stwierdził też, iż nie podejmował on czynności zmierzających do zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zakończenia postępowania. Wobec tego bezsporne jest, że organ pierwszej instancji pozostawał w bezczynności. Wojewoda [...] prowadząc przedmiotowe postępowanie od [...] października 2017 r., przekroczył przewidziane przez Kodeks postępowania administracyjnego terminy załatwienia sprawy i do chwili obecnej nie zakończył sprawy merytorycznie poprzez wydanie stosownej decyzji. Ponadto podjął pierwsze czynności procesowe dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r., a więc po upływie prawie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania i to dopiero po wystosowaniu przez stronę ponaglenia z dnia [...] kwietnia 2018 r. W aktach sprawy brak jest też zawiadomienia stron w trybie art. 36 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał ponaglenie D.M. za zasadne. Zaś w związku z koniecznością uzupełnienia przez strony materiału dowodowego w sprawie, wyznaczył Wojewodzie [...] termin 6 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzając, że termin ten jest uzasadniony, a zarazem wystarczający do zakończenia tego postępowania. Dodatkowo, w oparciu o art. 37 § 8 k.p.a., zobowiązał organ do wyjaśnienia przyczyn bezczynności, a także do podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania sprawy w przyszłości. Akta sprawy wraz z postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęły do organu w dniu [...] maja 2018 r. - zatem wyznaczony sześciomiesięczny termin upłynął w dniu [...] listopada 2018 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. (data prezentaty) D.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.S.[1] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż organ pozostaje w bezczynności poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy W związku z tym wniósł o: - zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy; - zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie - wobec wydania przez niego postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiającego wznowienia postępowania na wniosek stron w zakresie nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu orzeczenia podniósł, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów mogących potwierdzić dochowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w oparciu o normę art. 148 § 2 kpa. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. (data prezentaty) D.M. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o uchylenie wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. i nakazanie wydania decyzji pozytywnej w sprawie przyznania rekompensaty oraz o przyznanie odszkodowania stronie skarżącej za niedotrzymanie terminu wydania decyzji w wysokości należnej rekompensaty za pozostawione mienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - powoływana dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie możliwe zatem było rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Poza tym skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność Wojewody [...] w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.S.[1] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, złożył do organu ponaglenie - w trybie art. 37 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce, jeśli w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym Sąd - badając skargę na bezczynność organu - czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność organu wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W takiej sytuacji postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie bezczynności organu staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił B.M., D.M. i K.A. wznowienia postępowania w zakresie nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w gminie [...], powiat [...], woj. [...]. Wydanie przez organ powyższego orzeczenia wyłącza możliwość uwzględnienia przez Sąd skargi na bezczynność Wojewody [...] nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro orzeczenie Wojewody zostało wydane po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowo-administracyjna. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Wojewody Mazowieckiego aczkolwiek naganna, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - bowiem organ rozpoznał wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.S.[1] nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wydając postanowienie w dniu [...] kwietnia 2019 r. Oceniając charakter bezczynności organu Sąd wziął też pod uwagę datę z jakiej pochodzi wniosek - [...] października 2017 r. oraz fakt prowadzenia postępowania dowodowego - przesłuchania stron. Sąd uznał jednocześnie, że żądanie skargi w części dotyczącej - "uchylenia wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nakazania wydania decyzji pozytywnej w sprawie przyznania rekompensaty oraz przyznania stronie skarżącej odszkodowania za niedotrzymanie terminu wydania decyzji w wysokości należnej rekompensaty za pozostawione mienie" - nie może być uwzględnione, gdyż nie mieści się w dyspozycji art. 149 p.p.s.a. Ponadto - gdyby nawet uznać, iż powyższe żądanie dotyczy przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. - to i tak Sąd stwierdza, że skarga w tym zakresie jest nieuzasadniona. Wskazać należy, że przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7