I SAB/Wa 155/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H.W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku H.W. z dnia [...] stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1960 r. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz H.W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] grudnia 2016 r. H.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu jej wniosku z [...] stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1960 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Skarga ta wniesiona została w następującym stanie sprawy. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1960 r, w zakresie w jakim dotyczy on nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa (tj. działki nr [...] z obrębu [...]), został przekazany przez Wojewodę [...] zgodnie z właściwością rzeczowa do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, zawiadomieniem z [...] lutego 2016 r. W części dotyczącej gruntów stanowiących własność komunalną wniosek ów rozpoznany został natomiast ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, mimo wystosowanych przez pełnomocnika strony dwukrotnych monitów, pismem z [...] października 2016 r. H.W. wezwała Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniosła wskazaną na wstępie skargę, w której domagała się: stwierdzenia, że Minister dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi podkreślała, iż mimo upływu niemal sześciu miesięcy od otrzymania przez organ dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i załatwienie sprawy (przekazanych Ministrowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze 23 czerwca 2016 r.) oraz wystosowywanych monitów, organ nie podjął żadnych czynności merytorycznych i sprawy nie załatwił. Wskazuje to jej zdaniem na rażące naruszenie przepisów art. 35 § 3, art. 6-8 oraz art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wskazywał na powiadomienie stron pismem z [...] stycznia 2017 r. o wszczęci postępowania w sprawie, jak też na wystosowane w tym samym dniu wystąpienia do Sądu Rejonowego dla [...], Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] oraz Archiwum Państwowego o dokumenty niezbędne do rozpoznania żądania. Zwracał nadto uwagę na specyfikę postępowań w sprawach gruntów [...], które ze swej istoty są długotrwałe, z uwagi na trudności w ustaleniach stanu faktycznego na dzień wydania kontrolowanego orzeczenie oraz związaną z tym konieczność zgromadzenia całości akt archiwalnych postępowania po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia. Zauważał jednocześnie, że nie wszystkie czynności, ze względu na ich charakter, są widoczne dla stron. W tym kontekście zwracał uwagę na czynności związane z analizą akt, badaniem ksiąg wieczystych w tym bazy elektronicznej, weryfikację danych z ewidencji gruntów, a także analizę orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach.. Podnosił nadto argument o konieczności rozpoznawania spraw wpływających do organu według kolejności ich wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa bezczynność jest uzasadniona. Ta bowiem zachodzi gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała była ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.). Jak trafnie zwracał uwagę skarżąca, zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przy czym, co należy podkreślić, tylko dopełnienie tego obowiązku niezwłocznie po bezskutecznym upływie terminu określonego w przywołanym wyżej art. 35 § 3 k.p.a. może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (oczywiście o ile w dacie orzekania przez Sąd ten dodatkowy termin jeszcze nie ekspirował). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Minister Infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu wnioksu skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1960 r. nr [...] pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek ów wpłynął bowiem do organu (po jego przekazaniu zgodnie z właściwością przez Wojewodę [...]) w dniu [...] lutego 2016 r. - co wynika z prezentaty Kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa umieszczonej na wydanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a. zawiadomieniu Wojewody (k.18, t.1 akt administracyjnych). Od ww. daty rozpoczął zatem bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu 23 kwietnia 2016 r. Tymczasem do chwili obecnej sprawa oceny legalności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] nie została załatwiona. Organ w niniejszej sprawie nie dopełnił także w sposób prawidłowy obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i przez niemal rok nie informował stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. Uczynił to dopiero w dniu 2 styczni 2017 r. przy okazji informowania stron o wszczęciu postępowania w sprawie (vide zawiadomienie nr [...] – k.42, t.1 akt administracyjnych), a więc miesiąc po wniesieniu niniejszej skargi. To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru, jak też rozważenia zasadności zastosowania w stosunku do organu sankcji, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej). Wyznaczając termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy wzięto pod uwagę skomplikowany, historyczny charakter sprawy, niekompletność materiału dowodowego zgromadzonego w aktach (brak m.in. danych co do aktualnego stanu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]) jak też konieczność zapewnienia możliwości czynnego udziału w postępowaniu podmiotom legitymującym się obecnie tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Z tych względów Sąd ocenił, że realnym i rozsądnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania, uwzględniającym także gwarancje procesowe stron, jest termin dwóch miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (por. art. 286 § 2 p.p.s.a.), a nie jak chciał tego skarżąca termin czternastu dni. Takie jego oznaczenie jest o tyle korzystne dla strony, że umożliwia zakończenie postępowania bez konieczności występowania przez nią z kolejną skargą, mającą tym razem na celu wykazanie, że organ wyroku nie wykonał - co z kolei może także prowadzić do dalszej zwłoki, spowodowanej choćby koniecznością przekazaniem akt sprawy do Sądu. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że przybierała on postać kwalifikowaną, tj. mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawo. Do momentu bowiem wniesienia skargi, Minister wykonał w niej zaledwie jedną czynność procesową polegającą na wystąpieniu o akta administracyjne sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Przy czym uczynił to dopiero cztery miesiące po wpłynięciu wniosku (vide pismo z [...] czerwca 2016 r. nr [...] - k. 36, t.1 akt administracyjnych), choć już w momencie jego wpływu (zważywszy na treść zawiadomieniu Wojewody przekazującego ów wniosek), musiał mieć świadomość gdzie te akta potencjalnie mogą się znajdować. Mimo zaś ich otrzymania jeszcze w tym samym miesiącu, dalsze działania w sprawie podjął dopiero po upływie kolejnych 7 miesięcy, występując wówczas o stosowne dokumenty do Sądu Rejonowego dla [...], Archiwum Państwowego [...] oraz Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] (k. 43-45 t. 1 akt administracyjnych). Taki sposób procedowania sprawy, pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania i prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej. Rację ma więc skarżąca, zarzucając Ministrowi, iż na skutek zaniechania podejmowania przez szereg miesięcy czynności w sprawie dopuścił się on rażącej obrazy norm zawartych w przepisach art. 8, 12 oraz 35 § 1 i 3 k.p.a. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi z tytułu zaistniałej zwłoki sankcji w postaci zasądzenie na jej rzecz od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Ta bowiem sankcja (podobnie jak przewidziana przywołanym przepisem grzywna) jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowanym w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podejmowania w sprawie decyzji i istnieje uzasadniona obawa, że bez jej zastosowania organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Tego zaś w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Przekonujące są bowiem w tym względzie wyjaśnienia organu, że zasadnicza przyczyna zwłoki wynikała z ilości zawisłych przed organem spraw, ich stopnia skomplikowania i niedoborów kadrowych organu, a nie lekceważenia strony, czy unikania zajęcia w sprawie stanowiska. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu - a więc niezależnie od wyrażanego w tym względzie stanowiska stron - do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.