I SAB/Wa 151/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.S. i [...] Sp. z o.o. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących W.S. i [...] Sp. z o.o. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W.S. i [...] Sp. z o.o. (dalej jako "skarżący") pismem z [...] marca 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania Miasta [...] z [...] grudnia 2014 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, że odwołanie wraz z aktami sprawy przekazane zostało organowi przy piśmie z 16 stycznia 2015 r. Organ odwoławczy bez uzasadnionej przyczyny zwleka jednak z jego rozpatrzeniem już ponad trzy lata, zaś czynności przez niego podejmowane ograniczają się do cyklicznego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Przedłużenie to nastąpiło już sześciokrotnie, za każdym razem o kolejne kilka miesięcy z argumentacją, że zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest dużą liczbą tego rodzaju spraw. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenie prawa; przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", lub wymierzenie organowi grzywny w wysokości uwzględniającej stopień przewlekłego prowadzenia postępowania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy postępowanie to trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie, mając na uwadze jej skomplikowany charakter i wysoki stopień złożoności trudno uznać, że wystąpiły ze strony organu nieuzasadnione działania, które miałyby opóźniać wydanie rozstrzygnięcia. Minister zauważył ponadto, że wpływające do jego urzędu wnioski rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. W dniu otrzymania przedmiotowego odwołania do rozpatrzenia pozostało około 671 zaległych spraw. Na dzień zaś wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, do rozpatrzenia pozostało ich około 299, ze wcześniejszą datą wpływy niż odwołanie Miasta [...]. Z powyższego wynika, że zwłoka w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie wynikała z rażących zaniedbań, a z okoliczności od organu niezależnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, czy też przewlekłości organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności organu administracji publicznej, bądź przewlekłości postępowania, staje się bezprzedmiotowe. Sąd, skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, nie może bowiem zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 P.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Miasta [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ ww. decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania powyższego odwołania, nawet wówczas, gdy orzeczenie to podjęte zostało z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania - jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Oczywiste jest bowiem, że organ sprawę już załatwił. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się zatem bezprzedmiotowe. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). powoływanej dalej jako "K.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie, bowiem odwołanie Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. wpłynęło do organu w dniu 21 stycznia 2015 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że po otrzymaniu ww. odwołania organ swoje czynności ograniczył jedynie do sześciokrotnego informowania stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (vide pisma z [...] lutego 2015 r., [...] stycznia 2016 r., [...] czerwca 2016 r., [...] stycznia 2017 r., [...] czerwca 2017 r. i [...] grudnia 2017 r.) oraz wydania postanowienia z [...] maja 2015 r. o odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania (po rozpoznaniu wniosku Miasta [...]). Sekwencja czynności organu, nawet biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy wskazuje, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak podejmowania przez znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 K.p.a. Jednocześnie w ocenie Sądu, z uwagi na wydanie decyzji rozstrzygającej odwołanie, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Podobnie niezasadny jest wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Wskazać należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnili wniosku o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej, bowiem nie wykazali jaką szkodę ponieśli w związku z przewlekłym prowadzeniem niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.