I SAB/Wa 149/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania skargi postanawia: odrzucić skargę

Pismem z 23 maja 2023 r. A. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego w rozpoznaniu skargi z 3 kwietnia 2023 r. Następnie skarżący uzupełnił wniesioną skargę pismem z 16 sierpnia 2023 r. Prokurator Krajowy w odpowiedzi na skargę z 12 czerwca 2023 r. wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że skarga dotyczy działalności organu niebędącego organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej jako: k.p.a.). Ponadto, prokurator podniósł, że postępowanie skargowo-wnioskowe, podejmowane w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, jako że nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest zobowiązany do zbadania przesłanek dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a.). Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność nie jest dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w powyższych przepisach. Wniesienie skargi na bezczynność postępowania organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania skargi z 3 kwietnia 2023 r., wniesionej w trybie postępowania skargowego, do którego odpowiednio mają zastosowanie przepisy działu VIII k.p.a. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1360 ze zm. – dalej jako: pr. prok.), prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Katalog czynności, które służą realizacji zadań Prokuratora Krajowego i podległych mu prokuratorów został określony w art. 3 § 1 pkt 1-14 pr. prok.: 1) prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego w sprawach karnych oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami; 2) wytaczanie powództw w sprawach cywilnych oraz składanie wniosków i udział w postępowaniu sądowym w sprawach cywilnych, z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, jeżeli tego wymaga ochrona praworządności, interesu społecznego, własności lub praw obywateli; 3) podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach przewidzianych przez ustawę; 4) sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem postanowień o tymczasowym aresztowaniu oraz innych decyzji o pozbawieniu wolności; 5) prowadzenie badań w zakresie problematyki przestępczości oraz jej zwalczania i zapobiegania oraz współpracę z podmiotami, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4-8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574, 583, 655, 682 i 807), w zakresie prowadzenia badań dotyczących problematyki przestępczości, jej zwalczania i zapobiegania oraz kontroli; 6) gromadzenie, przetwarzanie i analizowanie w systemach informatycznych danych, w tym danych osobowych, pochodzących z prowadzonych lub nadzorowanych na podstawie ustawy postępowań oraz z udziału w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia lub innych postępowaniach przewidzianych przez ustawę, przekazywanie danych i wyników analiz właściwym organom, w tym organom innego państwa, jeżeli przewiduje to ustawa lub umowa międzynarodowa ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską; 7) zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji; 8) koordynowanie działalności w zakresie ścigania przestępstw lub przestępstw skarbowych, prowadzonej przez inne organy państwowe; 9) współdziałanie z organami państwowymi, państwowymi jednostkami organizacyjnymi i organizacjami społecznymi w zapobieganiu przestępczości i innym naruszeniom prawa; 10) współpracę z Szefem Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych w zakresie niezbędnym do realizacji jego zadań ustawowych; 11) współpracę i udział w działaniach podejmowanych przez organizacje międzynarodowe lub ponadnarodowe oraz zespoły międzynarodowe, działające na podstawie umów międzynarodowych, w tym umów konstytuujących organizacje międzynarodowe, ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską; 12) opiniowanie projektów aktów normatywnych; 13) współpracę z organizacjami zrzeszającymi prokuratorów lub pracowników prokuratury, w tym współfinansowanie wspólnych projektów badawczych lub szkoleniowych; 14) podejmowanie innych czynności określonych w ustawach. Natomiast, art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. statuuje definicję legalną pojęcia organu administracji publicznej, przez które należy rozumieć takie podmioty jak: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy państwowe i podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Należy podkreślić, że prokuratorzy wykonują przepisane prawem zadania poprzez czynności wskazane w art. 3 § 1 pkt 1-14 pr. prok., a w wyżej wskazanym katalogu czynności nie mieści się wydawanie decyzji, postanowień czy innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem Prokurator Krajowy nie wpisuje się w zakres definicyjny pojęcia organu administracji publicznej na podstawie art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Oznacza to, że niniejsza sprawa nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej z przyczyn podmiotowych. Sądy administracyjne nie mają również właściwości rzeczowej w zakresie przedmiotowym do załatwiania spraw ze skarg na działanie lub zaniechanie prokuratora. Skoro Prokurator Krajowy nie był zobligowany do załatwienia żądania skarżącego z 3 kwietnia 2023 r. w drodze decyzji administracyjnej lub innego aktu przewidzianego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., to skarżącemu nie przysługuje także skuteczna skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego. Ponadto, skarżący zaskarżył bezczynność organu w ramach tzw. trybu skargi powszechnej, tj. składanej w trybie postępowania skargowego, do którego odpowiednio mają zastosowanie przepisy działu VIII k.p.a. i ustaw szczególnych. Tryb "ogólnoskargowy", uregulowany na podstawie art. 221–240 k.p.a., jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi), a skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowo administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1578/10, dostęp: LEX). W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 318/13, dostęp: LEX). Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Natomiast z treści art. 240 k.p.a wynika, że gdy skarga dotyczy sprawy, która nie podlega rozpatrzeniu według przepisów kodeksu (art. 3 § 1 i 2) albo nie należy do właściwości organów administracji publicznej, przepisy art. 233-239 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w miejsce pozostałych przepisów kodeksu stosuje się przepisy postępowania właściwego dla danej sprawy. Rozwiązanie takie ustawodawca wprowadził w art. 185 - 189 pr. prok. Przepisy te stanowią uregulowanie szczególne wobec działu VIII k.p.a. Natomiast w art. 36 § 1 pkt 12 pr. prok. zawarto delegację ustawową do unormowania trybu postępowania w sprawie skarg i wniosków na działania i zaniechania prokuratury w drodze rozporządzenia. Delegacja ustawowa została wykonana rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1115). W zakresie nieuregulowanym w powyższych przepisach do skarg i wniosków stosuje się przepisy działu VIII k.p.a. W związku z powyższym, sprawa skargowa założona przed organami prokuratury nie mieści się także w zakresie kontroli działalności administracji publicznej. Orzecznictwo sądowo-administracyjne przyjmuje bowiem bezspornie, że postępowanie skargowe regulowane na podstawie działu VIII k.p.a. nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Skoro bowiem tryb skargowy przewidziany na podstawie przepisów k.p.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to tym bardziej nie można wywodzić takiego prawa, co do trybu skargowego przewidzianego w prawie o prokuraturze (pr. prok.). Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.