I SAB/Wa 145/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi V. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do rozpatrzenia odwołania w zakresie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci K. T. i D. T. za okres od [...] września 2021 r. do [...] listopada 2021 r.; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.

W. T. wniósł w dniu [...] maja 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpatrzeniu odwołania w zakresie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci K. T. i D. T. za okres od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r. W uzasadnieniu skargi podał, że wnioskiem z [...] września 2021 r. wystąpił do Prezydenta [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci K. T. i D. T. na okres zasiłkowy 2021/2022. Prezydent decyzją z [...] listopada 2021 r. odmówił przyznania skarżącemu wskazanego świadczenia. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, która została decyzją z [...] lutego 2022 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent decyzją z [...] kwietnia 2022 r. ponownie odmówił przyznania świadczenia wychowawczego. Decyzję tę, na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2022 r. uchylił i orzekł o: 1) odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci K. T. i D. T. w okresie od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r., 2) przyznaniu świadczenia wychowawczego na K. T. na okres od 1 grudnia 2021 r. do 28 lutego 2022 r. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz na D. T. na okres od 1 grudnia 2021 r. do 28 lutego 2022 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Na decyzję tę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1996/22 uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej decyzja ta uchyla decyzję organu I instancji i odmawia w punkcie 1 przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. W skardze na bezczynność skarżący podał, że od momentu wydania powyższego wyroku upłynęło już sześć miesięcy i do dnia wniesienia niniejszej skargi organ II instancji nie rozpoznał sprawy, nie podjął żadnej czynności w sprawie, ani nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W konsekwencji powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Kolegium do zmiany decyzji z [...] czerwca 2022 r. poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci K. T. i D. T. w okresie od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r. w terminie dwóch tygodni, zobowiązanie do uznania uprawnienia skarżącego do świadczenia wychowawczego, stwierdzenie, że Kolegium dopuściło się bezczynności i przyznanie sumy pieniężnej w kwocie [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o umorzenie postępowania wskazując, że w sprawie została wydana [...] czerwca 2023 r. decyzja, którą Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2022 r. i odmówiło przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci K. T. i D. T. w okresie od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi w zakresie, w jakim zarzuca organowi bezczynność w rozpatrzeniu odwołania w zakresie przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci K. T. i D. T. za okres od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r. Ta bowiem zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa". Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w aktualnym brzmieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym opóźnieniem organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 kpa, jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 kpa stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 i 2 kpa nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, w jakiej dacie Kolegium otrzymało odpis wyroku Sądu z dnia 14 listopada 2022 r. wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności i aktami administracyjnymi sprawy. Zgodnie bowiem z art. 286 § 1 i 3 ppsa po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. W takiej sytuacji termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Z akt sprawy wynika, że odpis wyroku z 14 listopada 2022 r. ze stwierdzeniem prawomocności i akta administracyjne sprawy wpłynęły do Kolegium dopiero w dniu 15 lutego 2023 r., zaś w dniu [...] czerwca 2023 r. Kolegium wydało decyzję, mocą której uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2022 r. i odmówiło przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci K. T. i D. T. w okresie od 1 września 2021 r. do 30 listopada 2021 r. Okoliczność ta powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 1 wyroku). Wydanie decyzji przed rozpoznaniem skargi, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1a ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Zauważyć należy, że akta administracyjne sprawy z prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 14 listopada 2022 r. wpłynęły do Kolegium dopiero w dniu 15 lutego 2023 r. W wyroku tym Sąd zobowiązał Kolegium do wyjaśnienia z urzędu, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, z udziałem organu wydającego wizę, czy wiza krajowa z celem wydania: [...], którą otrzymał skarżący W. T., miała status wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. f tiret drugie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 13 ustawy o cudzoziemcach i czy w związku z tym przysługuje mu prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci. Wykonując powyższe wytyczne, Kolegium pismem z [...] maja 2023 r. wystąpiło do Dyrektora Departamentu Konsularnego MSZ o wskazanie kwalifikacji prawnej powyższej wizy. Departament Konsularny udzielił wyjaśnień w piśmie z [...] maja 2023 r., zaś w dniu [...] czerwca 2023 r. Kolegium wydało w sprawie decyzję. Z powyższego zatem wynika, że od daty zwrotu akt do organu ([...] lutego 2023 r.) do dnia zakończenia postępowania odwoławczego ([...] czerwca 2023 r.) minęły blisko cztery miesiące, w trakcie których organ podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W związku z tym, zdaniem Sądu, choć zobowiązany organ podjął przewidziane prawem czynności dopiero po wniesieniu skargi ([...] maja 2023 r., skargę zaś wniesiono [...] maja 2023 r.), to z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu była wynikiem celowego i niezgodnego z prawem działania. Mając to na uwadze sąd, na podstawie art. 149 § 1a ppsa stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2948/21 (dostępny są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), środki wskazane w art. 149 § 2 ppsa są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Z przyczyn opisanych wyżej, w ocenie Sądu, nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżący na skutek niewydania decyzji w terminie ustawowym doznał uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie mu sumy pieniężnej. Skoro zatem zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a sprawa, w której organ pozostawał w zwłoce, została już rozstrzygnięta, brak jest uzasadnionych podstaw do stosowania wobec organu dodatkowego środka dyscyplinującego w postaci sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Przewidziane w tym przepisie środki prawne winny być bowiem stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowania (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W świetle wskazanych okoliczności Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i w związku z tym skargę w tym zakresie oddalił na mocy art. 151 w zw. z art. 149 § 2 ppsa. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa. Natomiast Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.