I SAB/Wa 132/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomość położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. jako [...], nr rej. hip [...] - dz. [...]. – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w rozpatrzeniu wniosku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279). Wnioskiem z [...] kwietnia 1948 r. poprzednik prawny skarżącego M. S. wniósł o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] hip. "[...]" rej. hip. [...] działka nr [...]. Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1951 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] września 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność ww. orzeczenia, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1082/99 oddalił skargę na tę decyzję. Do rozpatrzenia pozostał zatem wniosek dekretowy z [...] kwietnia 1948 r., który do dnia wyrokowania nie został rozpatrzony. We wniesionej skardze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia składając ponaglenie, które zostało uwzględnione, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy do [...] stycznia 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentacji w sprawie przedmiotowej nieruchomości, dokonywania ustaleń czy za przedmiotową nieruchomość w ramach umów indemnizacyjnych nie zostało przyznane odszkodowanie oraz bardzo dużą ilość spraw nie było możliwości zakończenia niniejszej sprawy we wcześniejszym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" trzeba przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie. W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 oraz J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego", Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu. Wobec powyższego, Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa użytkowania wieczystego w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postępowanie przez tak znaczący okres nie zakończył sprawy. Przy czym, organ nie podejmował odpowiednio skoncentrowanych czynności, nakierowanych na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei, zaakceptowanie przez Sąd prowadzenia postępowania w sposób, który miał miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego określonej w art. 12 k.p.a. Pamiętać przy tym trzeba, że przepisy art. 35 i 36 k.p.a. nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem odpowiednio skoncentrowanych działań organu Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w załatwieniu sprawy, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować, doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Strona skarżąca uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie omawianego przepisu powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej. Omawiany przepis stwarza jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej, co wymaga do jego uwzględnienia, wykazania przez stronę występującą z wnioskiem, istnienia przyczyn przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17, wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 292/17, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 268/17, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, wyrok NSA z dnia 9 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). W przedmiotowej sprawie zawarto w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej, jednak jej uzasadnienie wskazuje jedynie na okoliczność niezałatwienia przez organ sprawy w ustawowym terminie. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji uzasadniającej zrekompensowanie jej poniesionej krzywdy, w tym nie wykazała jej istnienia i rozmiaru, przez co brak było podstaw do uwzględnienia jej wniosku. W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji, na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 jak w punkcie 3 sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.