I SAB/Wa 130/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. P., M. R., T. R. i V. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie reformy rolnej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz E. P., M. R., T. R. i V. R. solidarnie kwotę 748 (siedemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

E. P., M. R., T. R. i W. R. pismem z 28 marca 2024 r. wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie stwierdzenia, że część nieruchomości ziemskiej nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i/lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, wnieśli o zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wnieśli także o wymierzenie Wojewodzie Mazowieckiemu grzywny w wysokości 14.000 zł i przyznanie od organu solidarnie na ich rzecz sumy pieniężnej w kwocie 7.000 zł. Ponadto, wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że sprawa została wszczęta wiele lat temu. Oświadczyli, że wyczerpali środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym składając zażalenie na bezczynność i przewlekłość zawarte w piśmie z 12 marca 2024 r. Dodali, że w postanowieniu z 18 sierpnia 2022 r., organ II instancji stwierdził zwłokę w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego, a pomimo tego ten środek dyscyplinujący nie spowodował zakończenia postępowania. Zdaniem Skarżących, w ciągu kilku ostatnich lat Wojewoda Mazowiecki podejmował próby paraliżowania postępowania powołując się m.in. na konieczność zawieszenia postępowania, mimo braku podstaw. Zaznaczyli, że krąg następców prawnych ostatniego właściciela jest ustalony od wielu lat, zaś ewentualne wątpliwości odnośnie statusu Pana [...] nie mogły stanowić przeszkody w prowadzeniu postępowania. Wskazali, że postępowanie trwa od wielu lat i doszło do zgromadzenia wielu dowodów, które wyjaśniają stan faktyczny sprawy. Podnieśli, że organ przez wiele miesięcy lekceważył fakt, iż brak jest jakichkolwiek przeszkód uniemożliwiających wydanie orzeczenia. Jednocześnie zwłoka organu ma postać kwalifikowaną, gdyż wystąpiła kolejny raz pomimo wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowienia z 2022 r. uznającego bezczynność Wojewody. Skarżący wskazali, że w okolicznościach faktycznych sprawy adekwatne będą sankcje finansowe w łącznej wysokości (zaokrąglonej w dół) trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej (3 x 7.000 zł = 21.000 zł), z czego 2/3 tej kwoty winno być orzeczone w postaci grzywny (14.000 zł), zaś 1/3 jako suma pieniężna dla Skarżących (7.000 zł). Swoje stanowisko Skarżący uzasadnili tym, że błędy organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego, są zawsze wynikiem decyzji określonego urzędnika (lub zespołu osób). Nie ma zatem powodu by akceptować choćby pośrednią odpowiedzialność Skarbu Państwa za tego rodzaju błędy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w dniu 24 stycznia 2024 r. do stron postępowania wystosował, na podstawie art. 36 §1 kpa, zawiadomienie informujące, że przedmiotowa sprawa, ze względu na konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy zebranego materiału dowodowego oraz dużą ilość spraw prowadzonych z reformy rolnej, zostanie rozpatrzona nie później niż w terminie do dnia 1 lipca 2024 r. Organ wskazał, że pismem z 15 marca 2024 r. zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego w sprawie a także, stosownie do art. 10 § 1 kpa, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Wskazał, że 22 marca 2024 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik Skarżących, a w dniu 28 marca 2024 r. zapoznał się pełnomocnik [...]. Pozostałe strony postępowania, tj. A. R., pełnomocnik małoletnich J. R. i F. R., oraz M. L. odebrali przedmiotowe zawiadomienie, lecz nie skorzystali z możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wojewoda Mazowiecki podał, że 18 kwietnia 2024 r. wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości, dlatego wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935) powoływanej dalej jako: "ppsa" sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania ich wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Wniesiona skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnili wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając zażalenie z 12 marca 2024 r. Wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). W myśl reguły z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). Zgodnie z art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Przewlekłość postępowania administracyjnego została natomiast zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Uznając niniejszą skargę za dopuszczalną Sąd zobligowany jest do oceny, czy w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność, czy też organ prowadził postępowanie przewlekle. Zważyć bowiem należy, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym, sąd nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostatecznej oceny dotyczącej tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłego prowadzenia postępowania podejmuje sąd i daje temu wyraz w wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 26 lipca 2000 r., K. R. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość zabudowana, tj. zespół pałacowo-parkowy położny w [...], gminie [...], stanowiąca byłą własność F. R., nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przez kolejne lata trwania postępowania (od 2001 r. do 2008 r.) Wojewoda Mazowiecki wydawał decyzje stwierdzające, że nieruchomość podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Decyzje te były następnie uchylane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Prowadzone przez Wojewodę Mazowieckiego postępowanie było 4 razy zawieszane do czasu ustalenia następców prawnych dawnych właścicieli. Pierwsze postanowienie o zawieszeniu postępowania Wojewoda wydał 27 stycznia 2010 r., natomiast ostatnie postanowienie zostało wydane 16 lipca 2018 r. Postanowienie to zostało uchylone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Sąd wyrokiem z 7 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 10/19 oddalił skargę. Jak wynika z akt sprawy organ w latach 2020 – 2024 podejmował kolejne czynności w sprawie mające na celu gromadzenie materiału dowodowego. W tym celu zwracał się do różnych instytucji (prokuratury, sądów, Archiwum Akt Nowych, Prokuratorii Generalnej) i organów celem zebrania istotnych informacji oraz niezbędnych dokumentów. Po złożeniu przez Skarżących zażalenia z 20 czerwca 2022 r. na bezczynność Wojewoda Mazowiecki pismem z 5 września 2022 r. zwrócił się do Archiwum Akt Nowych o przesłanie dokumentów z lat 1920-1950 dotyczących funkcjonowania majątku oraz pismem z 18 sierpnia 2022 r. do Sądu Apelacyjnego w Katowicach I Wydział Cywilny o przesłanie orzeczenia. Sąd Apelacyjny w Katowicach w dniu 16 października 2023 r. przesłał wyrok. Postanowieniem z 18 sierpnia 2022 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał zażalenie skarżących na bezczynność organu za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie Mazowieckiemu dodatkowy termin 2 miesięcy na rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie Minister uznał, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2315/22 odrzucił skargę na ww. postanowienie. Akta sprawy zostały zwrócone Wojewodzie Mazowieckiemu przy piśmie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 sierpnia 2023 r. Po otrzymaniu akt sprawy Wojewoda pismem z 24 stycznia 2024 r., poinformował strony, że sprawa zostanie rozpoznana do 1 lipca 2024 r. Dopiero po wniesieniu przez skarżących kolejnego zażalenia Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję z 18 kwietnia 2024 r., nr 1639/2024 stwierdzającą, że przedmiotowa nieruchomość położona we wsi [...] gminie [...], powiat [...] podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro zatem organ wydał decyzję w sprawie Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Dokonując oceny postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego wskazać należy, że organ prowadził je w sposób opieszały, podejmując czynności w dużych odstępach czasu, nie powiadamiając strony o przyczynach zwłoki i nie wskazując terminu załatwienia sprawy. Dopiero pismem z 24 stycznia 2024 r. powiadomił strony o przyczynie zwłoki i terminie rozpoznania sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, z przyczyn wyżej podanych, przewlekłość ta przybrała postać rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, prowadzenie czynności w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie ich w dużym odstępie czasu powodujących, iż formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, sposób działania organu pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania nakazującej organom administracji działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 kpa), jak i przepisami procedury administracyjnej określającymi terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 kpa). Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej uznając te żądanie za nieuzasadnione. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wskazać trzeba, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym. Środek ten powinien być stosowany w sytuacjach, gdy istnieje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z kpa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nie bez znaczenia jest fakt, że organ podejmował czynności w sprawie i wydał decyzję. Z przyczyn wyżej podanych Sąd w tej części skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Odnosząc się do wniosku o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 ppsa rozstrzygnięcie w zakresie zastosowania bądź odmowy zastosowania rzeczonego środka należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie podziela, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej postępowaniem organu, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt. I OSK 1969/19; z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2324/19; z 9 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1542/21, z 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7693/21). Z woli ustawodawcy przyznanie skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 ppsa zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Należy przy tym zauważyć, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność, czy przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, a jedynie pozostawił uznaniu Sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. W orzecznictwie wyraża się przy tym pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter kompensacyjny (suma pieniężna) służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). Skoro funkcją przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa ma być kompensacja poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, to skarżący wnosząc o przyznanie sumy powinien ową szkodę określić. W niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie uzasadnili ani nie przedstawili argumentów na poparcie swojego wniosku. W szczególności nie wskazali jaka krzywda, szkoda lub inne niekorzystne dla nich konsekwencje uzasadniałyby przyznanie sumy pieniężnej. Wobec tego w tej części Sąd skargę oddalił. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 1 sentencji). Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.