I SAB/Wa 111/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku J. P. z [...] września 1990 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" nr rej hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] stycznia 2022 r. M. P. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku J. P. z [...] września 1990 r. o zwrot nieruchomości [...] o pow. [...] łokci, położonej przy ul. [...], ujętej w księdze hipotecznej "[...]’’ nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Gmina [...] objęła w posiadanie tę nieruchomość w dniu [...] listopada 1948 r. - zatem 6-miesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upłynął z dniem [...] maja 1949 r. Pismem z [...] lipca 1949 r. J. i M. małżonkowie M. (przeddekretowi właściciele tej nieruchomości) złożyli wniosek o przywrócenie im terminu do złożenia - przewidzianego w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) - wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul [...] w [...]. Prezydent [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1950 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku. W motywach swojego orzeczenia podał, że nieruchomość objęta została w posiadanie przez Gminę [...] listopada 1948 r. - tym samym termin do złożenia podania o prawo własności czasowej upłynął byłym właścicielom [...] maja 1949 r. Jednocześnie dodał, że wniosek o przywrócenie terminu nie zawiera wskazania okoliczności i dowodów stwierdzających, że jego uchybienie nastąpiło bez ich winy. Następnie Prezydent [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1950 r. nie przyznał dotychczasowym właścicielom – J. i M. małżonkom M. - prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul [...] i orzekł o przejściu wszystkich budynków znajdujących się na powyższym gruncie na własność Gminy [...] - w myśl art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Po rozpoznaniu odwołania małż. M., Ministerstwo Budownictwa decyzją z [...] lipca 1950 r. nie uwzględniło wniesionego odwołania i zatwierdziło zaskarżoną decyzję z powodów w niej podanych. W dniu [...] września 1990 r. J. P. - córka J. i M. M. - złożyła wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Urząd [...] pismem z [...] listopada 1990 r. poinformował ją, że wniosek wpłynął po terminie przewidzianym w art. 89 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - dlatego też obecnie nie jest możliwe jego pozytywne rozpoznanie. Następnie wnioskiem z [...] stycznia 1995 r. J. P., I. C. i A. M. (następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości) wystąpiły do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z [...] stycznia 1950 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (organ który przejął kompetencje zniesionego 1 stycznia 1997 r. urzędu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa) decyzją z [...] kwietnia 1997 r. - utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] maja 1997 r. - odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. wskazując, iż termin z art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. W związku zaś z argumentem podnoszonym przez J. P. - w toku ponownego rozpatrywania sprawy - że jej sprawa winna być rozpatrywana także pod kątem przesłanek z art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), organ nadzoru zwrócił uwagę, że to czy nieruchomość winna zostać zwrócona w powyższym trybie nie odnosi się do przedmiotu niniejszego postępowania, które dotyczy jedynie decyzji Prezydenta [...] z 1950 r. Zatem w tym postępowaniu kwestia ta nie mogła być rozpatrywana. Na powyższą decyzję J. P. - w miejsce której po jej śmierci wstąpili M.P. i A. P. - pismem z [...] lipca 1997 r. (data prezentaty) wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego. W motywach skargi podnosiła, iż jej wniosek zmierzał przede wszystkim do przyznania prawa użytkowania wieczystego do działki przy ul. [...] w oparciu o art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a kwestionowana decyzja to zagadnienie pomija. Ponadto organ winien ją pouczyć o trybie postępowania w tej sprawie, a nie czyniąc tego naruszył art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (który przejął do rozpoznania powyższą sprawę w 2004 r. w związku z reformą sądownictwa administracyjnego) prawomocnym wyrokiem z 14 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 908/17 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że sprawa o zwrot nieruchomości objętej działaniem dekretu, rozstrzygana na gruncie przepisu art. 82 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (uregulowana obecnie w art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) oraz sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] (o czym rozstrzygał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast), stanowią tak w aspekcie materialnoprawnym jak i procesowym odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. - do których załatwienia powołane są rożne organy administracji publicznej. Stąd w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym orzeczenia o odmowie przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego, rozważania co do możliwości zastosowania do tego wniosku przepisów ustawy z 1985 r. w ogóle nie mogły być badane. Z tego też względu brak szczegółowych rozważań w tym zakresie, czy też niepoinformowanie strony w toku postępowania nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie z [...] stycznia 1950 r., o prawnych możliwościach odzyskania w ww. trybie nieruchomości - czego oczekiwała J. P. - nie oznacza, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organ nadzoru naruszył wskazywane w skardze zasady ogólne postępowania. Dokonana natomiast w tym postępowaniu ocena legalności orzeczenia Prezydenta [...] z [...] stycznia 1950 r. o odmowie przywrócenia byłym właścicielom nieruchomości [...] terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (pierwotnie wieczystej dzierżawy) do tej nieruchomości, jest prawidłowa. Pismem [...] marca 2021 r. M. P. (następca prawny J.P.) złożył ponaglenie na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi [...] termin do 31 grudnia 2021 r. na załatwienie sprawy. Następnie M. P. pismem z [...] stycznia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku J. P. z [...] września 1990 r. o zwrot nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Prezydenta [...] do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia, 2. zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych, 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Prezydent [...], pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie wydał w niniejszej sprawie decyzji, ani nie poinformował go, stosownie do postanowień art. 36 k.p.a., o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., nie wskazał też nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe okoliczności świadczą o rażącym lekceważeniu przez Prezydenta [...] terminów załatwiania spraw, wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem okres ponad 30 - letni, z pewnością był wystarczających do jej załatwienia. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w toku postępowania podjęto szereg czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości tj. wystąpiono m.in. do: Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oraz zlecono sporządzenie opracowania geodezyjnego. Termin realizacji niniejszego zlecenia ustalono na [...].06.2022 r. Ponadto pismem z [...] lutego 2022 r. strona została poinformowana, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., o przewidywany terminie - 30 czerwca 2022 r. - zakończenia postępowania dotyczącego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (zwrotu) przedmiotowej nieruchomości. Należy zatem uznać, że organ poczynił niezbędne kroki dla wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. P. z [...] września 1990 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "[...] " nr rej. hip. [...]. Ponadto należy mieć także na uwadze, iż procedowanie w sprawie w ostatnim czasie zostało dodatkowo utrudnione w związku z wprowadzeniem na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 od dnia 14 marca 2020 r., a następnie stanu epidemii od 20 marca 2020 r. Do dnia 31 marca 2022 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem wniosek J. P. z [...] września 1990 r. o zwrot nieruchomości [...] przy ul. [...], nie został dotychczas rozpoznany, zaś okoliczności, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niedotrzymania ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut dotyczący bezczynności Prezydenta [...] przy rozpatrywaniu wskazanego wniosku Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że organ od ponad 30-tu lat nie rozpatrzył przedmiotowego wniosku o zwrot nieruchomości [...]. Okoliczność ta rażąco narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i niewątpliwie prowadzi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Analiza akt sprawy wskazuje, że Prezydent przez wiele lat nie podejmował żadnych czynności w sprawie zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku poprzez wydanie stosownej decyzji. Ponadto, przedstawione w odpowiedzi na skargę powody, dla których Prezydent nie zakończył sprawy, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla nierozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Art. 149 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów, jakimi powinien kierować się sąd administracyjny, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 k.p.a. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czterech miesięcy na rozpatrzenie przedmiotowego wniosku o zwrot nieruchomości będzie adekwatny i realny. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.