I SAB/Wa 111/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak po rozpoznaniu 5 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. nr [...] w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w pkt 1, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] marca 2020 r. A. R. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako organ/Kolegium) w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. nr [...]. W skardze podniesiono, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został złożony w 2017 r. i do tej pory nie został rozpatrzony, skarżący nie został również poinformowany o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie wraz ze wskazaniem nowego terminu. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty [...] złotych oraz zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279) cechują się znacznym stopniem skomplikowania i wymagają drobiazgowego badania dokumentów, zaś akta niniejszej sprawy zostały przekazane do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i dotychczas nie zostały zwrócone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako ppsa), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (52 § 1 i 2 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał tok instancyjny, poprzez złożenie ponaglenia przy piśmie z [...] marca 2020 r. Uprawniało to do wystąpienia ze skargą na bezczynność do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy organ podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie pismem z [...] grudnia 2017 r. Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł sprzeciw od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. W sprzeciwie zawarty został wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Pismem z [...] stycznia 2018 r. organ wystąpił do Prezydenta [...] o akta sprawy. Z odpowiedzi otrzymanej [...] stycznia 2018 r. wynika, że akta sprawy znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zaś akta zastępcze zostały przekazane do Prokuratury Okręgowej [...] w [...]. Pismem z [...] lutego 2018 r. Kolegium zwróciło się do Prokuratury o wypożyczenie akt zastępczych. Z udzielonej odpowiedzi wynika, że materiały posiadane przez Prokuraturę zostały przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Pismem z [...] kwietnia 2018 r zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Jednocześnie pismem z tego samego dnia oraz ponownie pismem z [...] maja 2018 r. zwrócono się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt sprawy. Przy piśmie z [...] maja 2018 r. na wniosek Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wypożyczono akta niniejszej sprawy, które dotychczas nie zostały zwrócone. [...] marca 2020 r. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania zgłosił się skarżący, jako następca prawny po S. R., jednej z beneficjentek ww. decyzji Prezydenta [...]. Nie ulega wątpliwości, że organ nie zakończył postępowania w terminie ustawowym. Zakt sprawy wynika również, że skarżący nie został poinformowany o niezakończeniu postępowania w terminie w trybie określonym w art. 36 kpa. Ponadto brak jest jakichkolwiek czynności organu zmierzających do uzyskania akt wypożyczonych do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich bądź ustalenia terminu ich zwrotu. Prowadzi to do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu. Przepis art. 149 § 1a ppsa zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. W sprawie od początku występują trudności z uzyskaniem akt niezbędnych do jej rozpoznania, które znajdują się w długotrwałym posiadaniu innych instytucji. Akta administracyjne sprawy [...] maja 2018 r. zostały wypożyczone do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich i dotychczas nie zostały zwrócone, co uniemożliwia zakończenie postępowania z przyczyn niezależnych od organu. Trudno wymagać od organu, aby wydał decyzję merytoryczną nie posiadając oryginałów dokumentów. Z drugiej jednak strony, wypożyczając akta mógł sporządzić dla siebie akta zastępcze, tak aby na ich podstawie mógł wydać decyzję. Ponadto jako okres bezczynności organu nie może zostać uznany okres między [...] marca 2020 r. a [...] maja 2020 r. – z uwagi na brzmienie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Z tych przyczyn w ocenie Sądu nie można przyjąć, aby zachowanie organu rażąco naruszało prawo. W ocenie Sądu termin 3 miesięczny na wydanie decyzji, który został określony w pkt 1 wyroku jest wystarczający do uzyskania akt i wydania decyzji. Trzeba pamiętać, że dysponentem akt jest przede wszystkim organ administracji. Wypożyczając akta nie powinien tego rodzaju działaniem uniemożliwiać sobie wydania decyzji. Skarżący wniósł ponadto o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 ppsa (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Z uwagi na powyższe okoliczności w ocenie Sądu sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi i dlatego w tym zakresie skargę oddalono. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W pozostałej części skargę oddalił (pkt 3 sentencji). O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na koszty sądowe składa się wpis od skargi w kwocie [...] zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie [...] zł.