I SAB/Wa 109/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. M. i A. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...]– w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz G. M. i A. N. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. G. M. i A. N. reprezentowani przez pełnomocnika r.pr. A. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpoznania ich wniosku z dnia 20 lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ( hip. nr [...]). W uzasadnieniu wskazali, że w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zwrócił się do Urzędu [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami o nadesłanie akt własnościowych ww. nieruchomości. W dniu 21 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a organ dalej nie podjął czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W tych okolicznościach niewątpliwie Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położone w W. przy ul. [...] ( hip. nr [...]). Mając powyższe na względzie wnieśli oni o: - wyznaczenie Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa maksymalnie miesięcznego terminu do wydania decyzji; - przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej po 2000 zł -zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wnioskowali też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 20 lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położone w W. przy ul. [...] ( hip. nr [...]). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, w konsekwencji czego organ nie załatwia sprawy w terminach ustawowo przewidzianych. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego, zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl zaś art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepis artykułu 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej przesłanki, uzasadniające stwierdzenie przewlekłości, a co za tym idzie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie. Na podstawie akt sprawy sąd ustalił, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zwrócił się do Urzędu [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami o nadesłanie akt własnościowych ww. nieruchomości. W dniu 21 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, następnie wskazaną na wstępie skargę. Minister Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] grudnia 2016 r. powiadomił skarżących w trybie art. 36 § 2 kpa o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 31 marca 2017 r., zaś pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. ponownie zwrócił się do Urzędu [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami o nadesłanie akt własnościowych ww. nieruchomości. Z powyższego wynika, że od dnia złożenia wniosku tj. od 20 lipca 2016 r. rozpoczął bieg terminu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie podjął niezwłocznie czynności ukierunkowanych na załatwienie merytoryczne sprawy. Pierwszą czynność w sprawie- jaką było zwrócenie się do komórek organizacyjnych Urzędu [...] o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości- organ wykonał [...] sierpnia 2016 r. Następnie ponowił swoje żądanie o nadesłanie tych akt w dniu [...] stycznia 2017 r., a więc po 5 miesiącach od daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Akta te nadal nie zostały przesłane do organu. W tej sytuacji zarzut przewlekłości postępowania uznać należy za w pełni uzasadniony, a tym samym koniecznym było wyznaczenie organowi terminu zakończenia postępowania przez Sąd. Wyznaczając go w wymiarze czteromiesięcznym (a nie jak żądała strona miesięcznym) Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania w oznaczonym terminie. Wyznaczając termin organowi sąd miał na względzie również to, że orzecznictwo sądowe w sprawach gruntów [...] wypracowało pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. (por. np.: wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. I OSK 1110/06, wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 798/10, wyrok NSA z dnia 27 maja 2015 r. sygn. I OSK 508/14 dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl). Natomiast wielość stron postępowania wpływa na długość jego trwania. Stwierdzenie przewlekłości postępowania obliguje także Sąd, poza wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy, do dokonania - w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a.- oceny czy stan zwłoki ma charakter kwalifikowany, a więc czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując jednak do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). W przedmiotowej sprawie, zdaniem sądu, nie można dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa przez organ przy prowadzeniu postępowania. Z urzędu sądowi wiadomo, że postępowania nadzorcze dotyczące orzeczeń wydanych kilkadziesiąt lat temu są wielowątkowe, bardzo złożone pod względem prawnym i faktycznym oraz zazwyczaj toczą z udziałem wielu stron postępowania. Z tego względu, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie (sierpień 2016 r.) oraz skomplikowany pod względem prawnym i faktycznym, jak również historyczny charakter niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniała przewlekłość nie miała jeszcze miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów Sąd nie znalazł również wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta bowiem, ze względu na swój represyjno-dyscyplinujący charakter, winna być stosowana co do zasady w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu (zaniechań) można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji będzie postępował tak nadal. Takich wniosków zaś w oparciu o analizę akt sprawy obecnie nie sposób wyprowadzić. Z tych względów, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.