I SAB/Sz 218/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi D.J. na bezczynność Burmistrza W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 30 października 2024 r. D. J. (zw. dalej: "stroną" bądź "skarżącą") zwróciła się do Burmistrza Miasta o udostępnienie informacji publicznej. W treści wniosku strona wskazała, że podczas sesji Rady Miejskiej w W. w dniu 6 kwietnia 2020 r. w czasie dyskusji nad projektem uchwały, w sprawie wyrażenia zgody na zbycie działki nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni prawie [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...] R. , pan radny W.D. zaproponował aby nie sprzedawać tych działek i aby na tych działkach któraś z gminnych spółek zbudowała farmę fotowoltaiczną. Pani odpowiedziała, że fotowoltaika nie generuje miejsc pracy i dlatego należy poszukiwać i zachęcać takiego inwestora, aby jego inwestycje generowały miejsca pracy dla mieszkańców naszej gminy. Inwestorem okazał się ten sam "wybawca" firma M. - S. która nabyła te działki, podobnie jak żwirownię na której Gmina W., wyszła jak "zabłocki na mydle" po [...] zł i [...] gr za 1m2. W związku z powyższym, strona zapytała: ile miejsc pracy zostało wygenerowanych na inwestycjach poczynionych na działkach? W przypadku odmowy, strona wskazała, że domaga się wydania decyzji administracyjnej w trybie art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 12 listopada 2024 r. nr: [...] Burmistrz Miasta wskazał, że na podstawie art. 2, art. 10 ust.1 oraz art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p.") w związku z wnioskiem z dnia 30 października 2024 r. informuje, że Gmina W. nie posiada informacji ile miejsc pracy zostało utworzonych na działkach wskazanych we wniosku. W dniu 14 listopada 2024 r. strona wniosła o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że odpowiedź z dnia 12 listopada 2024 r. nie spełnia kryteriów takiej decyzji. Pismem z dnia 22 listopada 2024 r. nr: [...] Burmistrz Miasta wskazał, że odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 30 października 2024 r. w sposób wyczerpujący została udzielona pismem z dnia 12 listopada 2024 r. nr: [...] Nadto, organ poinformował, że jeśli organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej wnioskowanej do udzielenia, nie jest wymagana forma wydania decyzji administracyjnej, którą ustawodawca zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidział jedynie dla odmowy udzielenia informacji publicznej lub umorzenia postępowania, jednakże organ powinien powiadomić wnioskodawcę w drodze czynności materialno-technicznej, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej. Powiadomienie takie nie przybiera formy decyzji administracyjnej, jednak brak takiego powiadomienia naraża podmiot na zarzut bezczynności. W tych okolicznościach skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku z dnia 30 października 2024 r. oraz wniosku z dnia 14 listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zwróciła się wnioskiem z dnia 30 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania informacji w sprawie opisanej w petitum skargi (ile miejsc pracy zostało wygenerowanych przez nabywcę działki nr [...] oraz nr [...] w obrębie ewidencyjnym R. , Gmina W.). Pismo Burmistrza Miasta z dnia 12 listopada 2024 r. nr: [...] przesłane dla skarżącej, odpowiedzi na zadane pytanie nie zawiera. Skarżąca ponownie zwróciła się w tej sprawie - wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 listopada 2024 r. Kolejne pismo Burmistrza Miasta z dnia 22 listopada 2024 r. nr: [...] przesłane dla skarżącej, odpowiedzi na zadane pytanie również nie zawiera. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega m.in. informacja o majątku, którym gmina dysponuje. Zgodnie z art. 30 ust. 1 p. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Burmistrz Miasta jest organem wykonawczym gminy, który gospodaruje majątkiem komunalnym. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła jak we wniosku. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na fakt, że skarżącej udzielona została odpowiedź na złożony w dniu 30 października 2024 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nakreślając stan faktyczny sprawy organ ponownie wskazał, że Gmina W. nie jest w posiadaniu informacji: ile miejsc pracy zostało utworzonych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] w obrębie ewidencyjnym [...] R. , ponieważ obie z wymienionych działek zostały sprzedane i należą do prywatnego przedsiębiorcy, umowa notarialna przeniesienia własności nastąpiła w dniu 29 stycznia 2021 r. W związku z czym, nie wydano decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, a skarżąca otrzymała odpowiedzi na złożone wnioski w przewidzianym ustawowo terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jednocześnie według z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji lecz ich brak w przypadku, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Zauważyć trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy opieszałości organu była przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem niniejszej skargi uczyniono bezczynność Burmistrza Miasta w rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 30 października 2024 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania: ile miejsc pracy zostało wygenerowanych na inwestycjach poczynionych na działkach ? (chodziło o działki gminne sprzedane na rzecz wskazanego podmiotu). Istota sporu sprowadza się do oceny czy organ zobowiązany rozpoznający wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej pozostawał w bezczynności. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) która stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego), przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. W doktrynie i orzecznictwie sądowym, mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła adresatem wniosku Burmistrza Miasta, a więc podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, w zakresie, w jakim dotyczą przedmiotu działalności i kompetencji organu. Organ winien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach, załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze bądź gdy organ nie dysponuje przedmiotową informacją, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wnioskiem z 30 października 2024 r., który jak wynika z akt przekazanych przez Burmistrza, do Urzędu wpłynął również dnia 30 października 2024 r. o czym świadczy data prezentaty, wnioskodawczyni zwróciła się z zapytaniem: ile miejsc pracy zostało wygenerowanych na inwestycjach poczynionych na działkach? Ze stanu faktycznego przedstawionego we wniosku wynikało, że chodzi o działki gminne nr [...] oraz nr [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...] [...] Gmina W., zbyte na rzecz wskazanej firmy M. - S. Pismem z dnia 12 listopada 2024 r. a więc z zachowaniem ustawowego 14-dniowego terminu, zobowiązany organ poinformował wnioskodawczynię, że Gmina W. nie posiada informacji ile miejsc pracy zostało utworzonych na działkach wskazanych we wniosku. Powyższe w ocenie sądu rozpoznającego przedmiotową skargę, realizowało przewidzianą prawem formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro organ nie był w posiadaniu informacji publicznej, o którą wnioskowała skarżąca, to prawidłowo poinformował o tym fakcie skarżącą w formie pisemnej. Organ w przypadku, gdy nie dysponuje żądaną informacją publiczną nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej, wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o powyższym, w zwykłej formie. W orzecznictwie podkreśla się, że wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, nie stanowi odmowy jej udzielenia. W takiej sytuacji adresat wniosku – tak jak i w przypadku żądania informacji niebędącej informacją publiczną – zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (por. wyroki NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 i z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2025 r., II SAB/Po 179/24, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., II SAB/Wa 103/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r., SAB/Ke 42/08). Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2002r., II SAB 289/02). W ocenie sądu, forma odpowiedzi na wniosek skarżącej była zatem prawidłowa i została udzielona w terminie. Okoliczność, że sposób reakcji organu na wniosek strony, nie spełnia oczekiwań skarżącej, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Raz jeszcze należy podkreślić, że w sytuacji gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, jego obowiązek ogranicza się do wyartykułowania powyższej okoliczności wnioskodawcy, zwykłą formą pisemną. Brak dysponowania informacją i powiadomienie o tym fakcie strony nie pozwalają zatem na skuteczne postawienie organowi zarzutu bezczynności. Na marginesie sąd zauważa, że organ odniósł się również do drugiego wniosku skarżącej z dnia z 14 listopada 2024 r. a dotyczącego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 16 u.d.i.p., prawidłowo informując, że jeśli organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej wnioskowanej do udzielenia, to nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powołane okoliczności, sąd uznał skargę za niezasadną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).