I SAB/Rz 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2017 r., na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Strzyżów na przewlekle prowadzenie postępowania przez Zarząd Województwa Podkarpackiego w zakresie rozpatrzenia protestu wniesionego przez Skarżącą od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Rozwój e-usług dla mieszkańców Gminy Strzyżów szansą rozwoju" nr RPPK.02.01.00-18-0063/16, złożonego w ramach Osi priorytetowej II Cyfrowe Podkarpackie, Działania 2.1 Podniesienie efektywności i dostępności e-usług w konkursie nr RPPK.02.01.00-IŻ.00-18-002/16 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 postanawia odrzucić skargę.

Skarżąca Gmina pismem z dnia 10 kwietnia 2017 roku (data wpływu do Sądu 12 kwietnia 2017r.) wniosła skargę na "przewlekłość postępowania przy podejmowaniu uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 07.03.2017r. nr 281/5597/17, w sprawie rozpatrzenia protestu". Gmina powołała się na art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 3, art. 50 § 1, art. 149 § 2 i art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) i wskazała, że Zarząd Województwa Podkarpackiego w sposób rażący naruszył art. 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016r. poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) w związku z wniesionym przez Skarżącą protestem od negatywnej oceny formalnej wniosku pn."Rozwój e-usług dla mieszkańców Gminy Strzyżów szansą rozwoju" nr RPPK.02.01.00-18-0063/16, złożonego w ramach Osi priorytetowej II Cyfrowe Podkarpackie, Działania 2.1 Podniesienie efektywności i dostępności e-usług w konkursie nr RPPK.02.01.00-IZ.00-18-002/16 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, które to postępowanie zostało zakończone uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 7 marca 2017r. nr 281/5597/17. Rażące naruszenie art. 57 ustawy wdrożeniowej – w ocenie Skarżącej – polegało na nie przestrzeganiu tego przepisu i ewidentnym prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły. Skarżąca w dniu 4 listopada 2016r. wniosła protest od negatywnej formalnej oceny wniosku, zaś uchwała Zarządu Województwa zapadła 7 marca 2017 roku, a więc 123 dni od wniesienia protestu (Skarżąca otrzymała tę uchwałę po upływie 132 dni od złożenia protestu). Skarżąca dodała, że w sprawie nie zaszły żadne uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 57 ustawy wdrożeniowej, które usprawiedliwiałyby przedłużenie terminu rozpatrzenia protestu (nawet w takich uzasadnionych przypadkach termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 60 dni od dnia otrzymania protestu). Skarżąca podkreśliła, że zachowanie organu administracji świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, a dowodem na takie stwierdzenie jest dwukrotne przedłużanie terminu rozpatrzenia protestu i niedotrzymanie nawet ostatecznej wskazanej przez Zarząd daty podjęcia uchwały w tej sprawie. Takie postępowanie jest wyrazem lekceważenia prawa i przesądza, że postępowanie było prowadzone przez Zarząd Województwa Podkarpackiego opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnych terminów załatwienia sprawy. Z tekstu uchwały Zarządu z dnia 7 marca 2017r., a także z żadnych innych dokumentów nie wynika, którzy członkowie Zarządu brali udział w postępowaniu, poza Wicemarszałkiem Bogdanem Romaniukiem. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie prowadzenia postępowania "rozpatrującego protest" przez Zarząd Województwa Podkarpackiego w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie Zarządowi Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie uczestniczącemu w podejmowaniu tej uchwały grzywny po myśli art. 149 § 2 P.p.s.a., w granicach jej górnej stawki, 3) wezwanie organu administracji do wskazania z imienia i nazwiska osób z Zarządu Województwa Podkarpackiego uczestniczących w podejmowaniu tej uchwały, 4) zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga została wniesiona bezpośrednio do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przepisy P.p.s.a. regulują w sposób kompleksowy postępowanie przed sądami administracyjnymi, co wynika wprost z art. 1 tej ustawy, zgodnie z którym – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z mocy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do dokonania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.) zobowiązany jest w pierwszej kolejności do stwierdzenia czy ma kompetencje, a więc czy jest właściwy do rozpoznania danej sprawy, bo w przypadku gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego zobowiązany jest do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Z mocy art. 3 § 2 punkty 1 do 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei z mocy art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Postępowanie rozpoczęte złożeniem przez skarżącą Gminę wniosku w ramach Osi priorytetowej II Cyfrowe Podkarpackie, Działania 2.1 Podniesienie efektywności i dostępności e-usług, RPO WP na lata 2014-2020 uregulowane jest w ustawie wdrożeniowej. Z mocy art. 61 ust. 1 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Z przytoczonego przepisu rangi ustawowej wynika jednoznacznie, że kompetencja sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, w których stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej nie wynika z przepisów P.p.s.a., a właśnie z przepisów ustawy wdrożeniowej – ustawy szczególnej (ustawodawca w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej jednoznacznie na to wskazuje, powołując się na art. 3 § 3 P.p.s.a.), a ponadto ustawodawca jednoznacznie wskazuje sytuacje, w których wnioskodawca może wnieść skargę do sądu (używa zwrotu "w tym zakresie"). Oznacza to, że art. 61 ust. 1 nie stanowi podstawy prawnej – ustawowej do skutecznego wniesienia przez Skarżącą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w skardze. Rozważenia wymaga jeszcze przepis art. 64 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a., określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52 – 55, art. 61 § 3 -6 art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, że dotyczy on takiej sytuacji procesowej, że istnieje podstawa prawna do skutecznego wniesienia skargi i w zakresie nieuregulowanym w ustawie wdrożeniowej do postępowania w tych sprawach stosuje się przepisy P.p.s.a., poza enumeratywnie wyłączonymi. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że potrzeba umieszczenia tego przepisu w ustawie wdrożeniowej wynika z tego, że ustawa wdrożeniowa zawiera przepisy dotyczące postępowania przed sądami administracyjnymi, regulujące pewne kwestie procesowe odmiennie niż przepisy P.p.s.a. (art. 61 ust. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 oraz art. 62 i art. 63 ustawy wdrożeniowej). Sąd podkreśla ponadto, że z art. 64 wynika, że rozstrzygnięcia wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie są aktami lub czynnościami, o których w art. 3-2 pkt 4 P.p.s.a. (stosuje się do nich tylko odpowiednio przepisy P.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Reasumując powyższe rozważania - w P.p.s.a. i w ustawie wdrożeniowej brak jest podstawy prawnej uzasadniającej przyjęcie właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej skargi. Rozważenia również wymaga czy przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1995r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590) nie stanowi poszukiwanej podstawy prawnej do stwierdzenia kompetencji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi. W ocenie Sądu nie stanowi. Pomijając inne kwestie, wystarczy wskazać że art. 91 ust. 1 dopuszcza jedynie możliwość skargi na bezczynność, którą należy odróżnić od przewlekłego prowadzenia postępowania (na tę różnicę zwraca uwagę skarżąca Gmina we wstępnej części uzasadnienia skargi), a więc przepis ten nie stanowi podstawy prawnej dla rozpoznania skargi wniesionej w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązany był do odrzucenia skargi. Z uwagi na art. 222 P.p.s.a. nie wzywano skarżącej Gminy o wpis od skargi. Końcowo tylko, Sąd zauważa że skarżąca Gmina wniosła również skargę na uchwałę Zarządu Województwa z dnia 7 marca 2017r. nr 281/5597/17, która została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Rz 180/17 i rozprawa w tej sprawie została wyznaczona na dzień 27 kwietnia 2017r.